Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 12.12.2002

1. Sicherheit und Datenschutz nach dem 11. September 2001

1.1. Relativierung des Datenschutzes

Das schreckliche Attentat auf die Vereinigten Staaten von Amerika am 11. September 2001 hatte auch erhebliche Folgen für den Datenschutz. Ich meine hier nicht primär den Inhalt des "Ersten" und "Zweiten" Sicherheitspakets sowie die Vorstellungen von Staatsminister Dr. Beckstein für ein "Drittes Sicherheitspaket", sondern die fast intuitiven Aussagen führender Politiker unmittelbar nach dem Attentat und in der weiteren Folge. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wurde in Frage gestellt ungefähr sinngemäß mit den Worten:

Es muss auch über den Datenschutz grundsätzlich nachgedacht werden.

Ich hoffe nicht, dass in dieser Formulierung ein grundsätzliches Misstrauen gegenüber dem Datenschutz, wenn nicht sogar eine grundsätzliche Ablehnung zum Ausdruck kommt, kann es - vorsichtig gesprochen - aber auch nicht ausschließen. Auf jeden Fall ist der Stellenwert des Datenschutzes im Ansehen der politischen Öffentlichkeit zumindest in Gefahr, wenn nicht gesunken.

Diese Auffassungen sind unberechtigt und sie sind gefährlich: Sie sind unberechtigt, weil Datenschutz auch schon bisher die erforderliche Datenverarbeitung im Sicherheitsbereich nicht verhindert hat. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann das "Recht jedes Einzelnen, selbst zu bestimmen, wer was über ihn weiß und was er mit diesem Wissen anfängt", im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit eingeschränkt werden. Solche Einschränkungen und damit Datenverarbeitungsmöglichkeiten sind mit den schon bestehenden Sicherheitsgesetzen in vielfacher Weise erfolgt. Insbesondere ist die Zusammenarbeit zwischen Polizei und Verfassungsschutz schon bisher in vielfacher Weise möglich.

Die Forderung nach "grundsätzlichem Nachdenken über den Datenschutz" ist aber auch gefährlich, weil sie an den Kern des Grundrechts geht: Sie birgt die Gefahr, dass in die geforderte Abwägung das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eben nicht mehr mit dem Stellenwert eines Grundrechts eingeht, sondern dass es als beliebig fungible Größe angesehen wird, die ebenso beliebig eingeschränkt werden kann.

Bereits kurze Zeit nach den Terroranschlägen in den USA am 11. September 2001 wurde der teilweise undifferenzierte Ruf nach Einschränkung des Datenschutzes und nach diversen Gesetzesänderungen laut. Als sich bei den Ermittlungen in den USA herausstellte, dass einige der Attentäter in Deutschland völlig unauffällig gelebt und die Anschläge hier geplant und vorbereitet hatten, stellte sich die Frage, wie es dazu kommen konnte. Die Tatsache, dass die Attentäter bei ihren Vorbereitungshandlungen nicht aufgefallen waren, wurde als Anzeichen dafür gesehen, dass die zum damaligen Zeitpunkt bestehenden gesetzlichen Möglichkeiten der Behörden offenbar nicht ausreichten. Einige maßgebliche Politiker waren schnell bei der Hand, die angeblichen Defizite ohne nähere Begründung einem ihrer Meinung nach übertriebenen Datenschutz in Deutschland zuzuschreiben und den Datenschutz als hinderlich im Kampf gegen den Terrorismus hinzustellen.

Eine solche Einstellung halte ich wie gesagt für grundfalsch. Die einseitige Betonung der Sicherheit berücksichtigt nicht, dass Datenschutz wesentliche Voraussetzung unseres freiheitlich verfassten Staatswesens ist. Zwar stehen Sicherheit und Datenschutz von jeher in einem Spannungsverhältnis. Dieses kann und muss jedoch jeweils entsprechend der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit ausgeglichen werden. Wenn sich nach sorgfältiger Prüfung daher herausstellt, dass eine Gesetzesänderung in diesem Rahmen zum effektiven Kampf gegen den Terrorismus notwendig ist, wird sich auch der Datenschutz dem nicht entziehen. Um dies klarzustellen haben sich die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder in zwei Entschließungen zur Terrorismusbekämpfung geäußert und darin hervorgehoben, dass sie zwar den Kampf gegen den Terrorismus mit Nachdruck unterstützen, die Freiheits- und Persönlichkeitsrechte der Einzelnen dabei jedoch angemessen berücksichtigt werden müssen.

1.2. Terrorismusbekämpfungsgesetz

Angesichts des bisher ungeahnten Ausmaßes des internationalen Terrorismus und der völlig neuen Bedrohungssituation verabschiedete der Bundestag innerhalb weniger Monate ein umfangreiches Gesetzespaket mit zahlreichen Erweiterungen der Befugnisse von Sicherheits- und Ausländerbehörden. Dabei geht es unter anderem um folgende wesentliche Neuregelungen:

• Dem Bundesamt für Verfassungsschutz - sowie den Landesämtern für Verfassungsschutz bei entsprechender landesgesetzlicher Regelung - wird nunmehr ausdrücklich die Befugnis eingeräumt, im Einzelfall zur Erfüllung bestimmter Aufgaben
  
• bei Luftfahrtunternehmen unter anderem Auskünfte über Namen, die Inanspruchnahme von Transportleistungen und sonstigen Umständen des Luftverkehrs
  
• bei Kreditinstituten, Finanzdienstleistungsinstituten und Finanzunternehmen unter anderem Auskünfte zu Konten, Konteninhabern und Geldbewegungen
  
• bei Personen und Unternehmen, die Postdienstleistungen erbringen, Namen, Anschriften, Postfächer und sonstige Umstände des Postverkehrs sowie
  
• bei Telekommunikations- und Telediensteunternehmen für die Vergangenheit und Zukunft Auskünfte über Telekommunikationsverbindungsdaten und Teledienstenutzungsdaten
  

einzuholen.

Neben einer Klarstellung und Erleichterung bereits bestehender Befugnisse wurden durch dieses Gesetzespaket aber auch weitere, völlig neue Befugnisse geschaffen.

• Die Änderung des Pass- bzw. Personalausweisgesetzes lässt es zu, biometrische Merkmale von Fingern, Händen oder Gesicht in diese Ausweisdokumente aufzunehmen. Die Arten der biometrischen Merkmale, Einzelheiten dazu und zur Verschlüsselung sowie die Art der Speicherung, Verarbeitung und Nutzung sollen durch ein gesondertes Bundesgesetz geregelt werden.
  
• Im Bereich des Ausländerrechts zielen diverse Änderungen auf eine Verbesserung des Informationsaustausches zwischen Sicherheitsbehörden und Ausländerbehörden bzw. Auslandsvertretungen. Darüber hinaus wurden neue identitätssichernde Maßnahmen eingeführt und die Kontrolle von einreisenden Ausländern verschärft, um damit möglichen Sicherheitsrisiken zu begegnen.
  
• Das Bundeskriminalamt kann nunmehr zur Erfüllung seiner Aufgaben als Zentralstelle Daten zur Ergänzung vorhandener Sachverhalte oder sonst zu Zwecken der Auswertung unmittelbar durch Anfragen bei öffentlichen oder nichtöffentlichen Stellen erheben und ist damit nicht mehr auf die vorrangige Anfrage bei den Polizeien des Bundes und der Länder angewiesen.
  
• Durch Änderung des Sozialgesetzbuchs ist nun auch eine Übermittlung von bestimmten Sozialdaten zur Durchführung einer Rasterfahndung zulässig.

U.a. durch den Einsatz der Datenschutzbeauftragten wurden beim Erlass des Terrorismusbekämpfungsgesetzes aber auch wesentliche Forderungen des Datenschutzes berücksichtigt:

• Die Geltung zahlreicher Änderungen ist auf fünf Jahre beschränkt, außerdem sind sie vor Ablauf dieser Frist zu evaluieren.
  
• Die Auskunftsrechte des Bundesamts für Verfassungsschutz - und entsprechend diejenigen der Landesämter für Verfassungsschutz - wurden strengen Verfahrensvorschriften unterworfen.
  
• Die Einrichtung einer bundesweiten Zentraldatei für biometrische Merkmale wurde ausdrücklich gesetzlich ausgeschlossen.
  
• Im Rahmen einer Rasterfahndung dürfen Gesundheitsdaten von den Sozialbehörden nicht an die Polizei übermittelt werden.
  
• Dem Bundeskriminalamt wurde entgegen ursprünglicher Planungen nicht die Befugnis eingeräumt, Vorermittlungen ohne Anfangsverdacht im Sinne der Strafprozessordnung durchzuführen.

1.3. Gesetzgeberische Folgerungen in Bayern

In Bayern wird im Landtag inzwischen ein Regierungsentwurf behandelt, in dem die durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz geschaffenen Befugnisse der Sicherheitsbehörden in Landesrecht umgesetzt und erweitert werden. Anders als dem Bundesamt für Verfassungsschutz sollen dem Landesamt für Verfassungsschutz die oben genannten Auskunftsbefugnisse auch zur Bekämpfung des gewaltbereiten Inlandsextremismus und der organisierten Kriminalität zustehen.

Bestrebungen gegen die Organisierte Kriminalität im Geltungsbereich des Grundgesetzes haben grundsätzlich keinen Bezug zum Terrorismus, so dass die Ausdehnung der Auskunftsrechte hierauf weder erforderlich noch verhältnismäßig ist. Außerdem ist der Begriff der Organisierten Kriminalität derart weit gefasst, dass die Gefahr einer zu weitgehenden Anwendung der Befugnisse besteht. Ich habe mich deshalb gegen Erweiterungen in diesem Umfang ausgesprochen.

Gegen die uneingeschränkte Erweiterung der Befugnisse auf den Inlandsextremismus spricht u.a., dass im Gesetzentwurf lediglich vorausgesetzt wird, dass die dort genannten Schutzgüter durch Anwendung von Gewalt oder darauf ausgerichtete Vorbereitungshandlungen gefährdet werden; damit würden z.B. auch einfache Sachbeschädigungen erfasst werden, was ich für zu weitgehend halte.

Des Weiteren habe ich mich dafür ausgesprochen, dass personenbezogene Informationen, die aus Eingriffen in den Schutzbereich des Art. 13 GG ("großer Lauschangriff") gewonnen wurden, eine Pflicht zur Kennzeichnung eingeführt wird. Eine solche Verpflichtung hatte das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zur strategischen Fernmeldeüberwachung (NJW 2000, 55, 57, 64) für personenbezogene Daten aus Telefonüberwachungen ausgesprochen. Nur so könne die Zweckbindung und die besonderen Verwendungsbeschränkungen dieser sensiblen Daten eingehalten und überwacht werden.

Das gleiche muss nach meiner Auffassung für Daten gelten, die aus der Wohnraumüberwachung gewonnen werden. Diese greift mindestens so tief in die private Kommunikation ein wie die Telefonüberwachung. Nach meiner Auffassung ist im Gegenteil der Eingriff noch tiefer, weil das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung den engsten Privatbereich des Menschen schützt. Innerhalb der Mauern seiner Wohnung soll der Mensch vor Eingriffen sicher sein. Das besagt Art. 13 Abs. 1 des GG: Die Wohnung ist unverletzlich.

Die Grundsätze zur Telefonüberwachung müssen deshalb nach meiner Auffassung um so mehr auf die Überwachung von Wohnräumen angewendet werden.

1.4. Weitere Initiativen im Bayerischen Landtag

Über diese Regelungen hinaus hat die CSU-Landtagsfraktion Anträge eingebracht, die auf eine weitere Verschärfung der Sicherheitsgesetze abzielen. Ich habe zu jedem einzelnen dieser Anträge Stellung genommen und dabei meine Bedenken in datenschutzrechtlicher Hinsicht dargelegt. Auf einzelne Forderungen gehe ich im Folgenden ein:

• Eine für die Einbürgerungsbehörden bundesweit zwingend vorgeschriebene Regelanfrage beim Verfassungsschutz vor einer Einbürgerung sowie vor Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis oder einer Aufenthaltsberechtigung soll eingeführt werden.
  Gegen eine entsprechende Regelanfrage vor einer Einbürgerung habe ich keine Bedenken erhoben. Sie wird in Bayern bereits praktiziert. Die Regelanfrage vor einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis oder einer Aufenthaltsberechtigung habe ich jedenfalls für eine Herkunft aus Gefährderstaaten nicht grundsätzlich abgelehnt, da diese ebenfalls langfristige feste Aufenthaltstitel geben; ich habe jedoch darauf hingewiesen, dass im Unterschied zur Einbürgerung hier keine vollendeten Tatsachen geschaffen werden und der Ausländer auch danach noch ausgewiesen werden kann.
  
• Die durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz festgelegten strengen Verfahrensvoraussetzungen für die Informationserhebungsbefugnisse des Landesamts für Verfassungsschutz bei Kreditinstituten, Finanzdienstleistern, Postdienstleistern und Luftfahrtunternehmen sollen aufgehoben werden.
  Diese Vorschriften über das Verfahren zur Auskunftseinholung und die Kontrolle der Maßnahmen tragen der Intensität des Eingriffs Rechnung und sollten daher aufrecht erhalten bleiben. Auf meine Hinweise hin wurden in der Beratung der Anträge im Innenausschuss des Bayerischen Landtags die Postdienstleister von der beantragten Erleichterung ausgenommen. Diese Änderung begrüße ich im Hinblick auf das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis in Art. 10 GG.
  
• Im Ausländerzentralregister soll die Religions- und die ethnische Zugehörigkeit eines Ausländers verpflichtend, zumindest jedoch bei freiwilliger Angabe, gespeichert werden.
  Nach dem Grundgesetz ist die Erhebung und Speicherung der Religionszugehörigkeit nur dann zulässig, wenn von der Zugehörigkeit zu einer Religionsgemeinschaft Rechte und Pflichten abhängen oder den Erfordernissen einer gesetzlich angeordneten statistischen Erhebung entsprochen wird. Eine verpflichtende Angabe wäre daher grundgesetzwidrig. Die Möglichkeit, freiwillig gemachte Angaben zur Religionszugehörigkeit zu speichern, ist bereits durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz eingeführt worden.
  
• Entgegen der ausdrücklichen Regelung des Bundesgesetzgebers im Terrorismusbekämpfungsgesetz soll eine bundesweite Zentraldatei, in der die biometrischen Daten, die in Pässen und Personalausweisen aufgenommen werden sollen, errichtet werden. Eine solche, alle Bundesbürger umfassende Referenzdatei birgt ein sehr hohes Missbrauchspotential. Ich lehne sie daher entschieden ab.
  
• Der Straftatenkatalog für eine akustische Wohnraumüberwachung soll erweitert und die zeitliche Befristung verlängert werden. Darüber hinaus soll eine optische Wohnraumüberwachung eingeführt werden.
  Im Hinblick auf das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung sind diese empfindlichen Eingriffe eng zu fassen, so dass ich die immer wiederkehrenden Forderungen nach einer erneuten Erweiterung des ohnehin bereits umfangreichen Straftatenkatalogs für eine akustische Wohnraumüberwachung jedenfalls ohne ausreichende Erfolgskontrolle der bisherigen Maßnahmen ablehne. Für eine Verlängerung der Befristung der Dauer einer akustischen Wohnraumüberwachung sehe ich keine Erforderlichkeit. Eine optische Wohnraumüberwachung würde in unzulässiger Weise in den Wesensgehalt des Grundrechts nach Art. 13 GG eingreifen. Sie ist deshalb uneingeschränkt abzulehnen.

Angesichts der dargestellten Entwicklung, die sich auch noch 1 Jahr nach den Anschlägen fortsetzt, wie dies die jüngsten schrecklichen Anschläge auf Bali möglicherweise zeigen, ist damit zu rechnen, dass auch künftig Forderungen nach Verschärfung von Sicherheitsgesetzen erhoben werden.

Wachsamkeit in der Zukunft ist notwendig, dass geplante Gesetzesänderungen nicht unverhältnismäßig in die Freiheits- und Datenschutzrechte der Bürger eingreifen.