Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; 16. Tätigkeitsbericht, 1994; Stand: 07.02.1995
Bereits im 15. Tätigkeitsbericht habe ich darauf hingewiesen, daß der
Bundesgesetzgeber das Personalaktenrecht im Bundesbeamtengesetz und im
Beamtenrechtsrahmengesetz neu geregelt hat. Die Umsetzung des Rahmenrechts durch
Novellierung des Bayerischen Beamtengesetzes ist nunmehr durch das Zwölfte Gesetz
zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften vom 23.07.1994 erfolgt. Das Gesetz ist, mit
wenigen Ausnahmen, zum 01.08.1994 in Kraft getreten.
Vorrangiges Anliegen des Gesetzes ist, einen gerechten Ausgleich zwischen dem
Schutz des Persönlichkeitsrechts des betroffenen Beamten und der Erhaltung und Förderung
der Funktionsfähigkeit des Personalaktenwesens herzustellen. Ich war in die Beratungen
des Gesetzesentwurfes eingebunden und konnte einige meiner Vorstellungen einbringen.
Das Gesetz enthält u.a. Regelungen zu folgenden Bereichen:
Die meisten der genannten Vorschriften sind nach meiner Ansicht künftig, auch
wenn sie sich nach dem Wortlaut nur auf Beamte beziehen, analog für die nichtverbeamteten
Beschäftigten im öffentlichen Dienst gleichermaßen anzuwenden.
Herausgreifen möchte ich Art. 100 b BayBG, der sich mit der Behandlung von
Unterlagen über Beihilfen befaßt.
Unterlagen über Beihilfen sind nach dieser Vorschrift stets als besonderer, vom
übrigen Personalakt getrennt aufzubewahrender Teilakt zu führen.
Sie sollen in einer von der Personalverwaltung getrennten Organisationseinheit
bearbeitet werden, was auch eine personelle Trennung einschließt. Das Problem der
Führung von Beihilfeakten und ihrer sicheren Verwahrung steht im engsten Sachzusammenhang
mit dem Personalaktengeheimnis. Da Beihilfeakten regelmäßig höchst persönliche Daten
über Krankheiten, Diagnosen, Behandlungen und Medikationen enthalten, die bei
zweckwidriger Verwendung zu spürbaren Nachteilen für den Betroffenen führen können,
kommt ihrer Absicherung gegen unbefugte Kenntnisnahme besondere Aufmerksamkeit zu. Die
Kenntnisnahme von geschützten Daten ist daher im Rahmen des Beihilfeverfahrens auf das
für die Abrechnung unumgänglich notwendige Maß zu beschränken. Dies erfordert eine
strikte organisatorische Trennung der Beihilfeakten, insbesondere der in ihnen
enthaltenen ärztlichen Unterlagen von den sonstigen Personalakten.
Die Fassung als Sollvorschrift erfolgte mit Rücksicht auf kleinere
personalverwaltende Behörden (insbesondere im kommunalen Bereich), wo ein Sachbearbeiter
mit der Bearbeitung von Beihilfevorgängen nicht ausgelastet ist, so daß ihm
zwangsläufig noch weitere Aufgaben zugewiesen werden müssen. Hierbei ist darauf zu
achten, daß vorrangig Aufgaben zugewiesen werden, die in keinem unmittelbaren
Zusammenhang mit der Personalverwaltung stehen.
Eine weitere Möglichkeit der Trennung von Beihilfe- und
Personalsachbearbeitung, die insbesondere für kleinere Gemeinden bedeutsam ist, besteht
im Abschluß einer Beihilfeversicherung. Die gesetzliche Grundlage hierfür bildet Art. 11
Abs. 2 BayBesG. Träger der Beihilfeverpflichtung bleibt nach wie vor der jeweilige
Dienstherr. Lediglich die Festsetzung und Zahlung der Beihilfe liegt bei der
Beihilfeversicherung, die auch das Risiko trägt und der zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben
alle Daten, die sonst einer Beihilfestelle zur Verfügung stehen, übermittelt werden
müssen.
Das Staatsministerium der Finanzen, das ich um Stellungnahme zur Vereinbarkeit
der Vorschriften des neuen Personalaktenrechts mit den Datenübermittlungen an eine
Beihilfeversicherung gebeten habe, geht davon aus, daß die Vorschriften für die in der
Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts organisierten Beihilfeversicherungen
unmittelbar gelten.
Die Rechtslage bei privaten Beihilfeversicherungen halte ich jedoch für unklar.
Das Staatsministerium hat den Verband der privaten Krankenversicherungen auf die
entsprechenden Vorschriften des BayBG hingewiesen. Die rechtsverbindliche Einhaltung der
Vorschriften muß jedoch darüber hinaus durch ein geeignetes Verfahren sichergestellt
werden. Ich werde mich deshalb nochmals an das Staatsministerium wenden.
In dem durch das Zwölfte Gesetz zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften
novellierten Art. 100 Satz 2 BayBG wird bestimmt, daß Fragebögen, mit denen
Personaldaten erhoben werden, nun der Genehmigung durch die oberste Dienstbehörde
bedürfen. Die Vorschrift ist gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 2 des Änderungsgesetzes bereits ab
01.01.1994 anzuwenden.
Ich habe dies zum Anlaß genommen, gegenüber den obersten Dienstbehörden
anzuregen, einen ressorteinheitlichen Personalfragebogen zu entwickeln.
Im 14. Tätigkeitsbericht (S. 69, Nr. 11.3) und 15. Tätigkeitsbericht (S. 72,
Nr. 11.2) habe ich einige datenschutzrechtliche Kriterien für die Gestaltung eines
Personalbogens genannt.
Das Staatsministerium für Unterricht, Kultus, Wissenschaft und Kunst hat, unter
Einbindung meiner Geschäftsstelle, bereits unabhängig von der Novellierung des
Bayerischen Beamtengesetzes einen ressorteinheitlichen Personalfragebogen entwickelt.
Datenschutzrechtliche Belange wurden dabei weitestgehend berücksichtigt.
Im Berichtszeitraum haben sich vermehrt Beschäftigte im öffentlichen Dienst an
mich gewandt und um datenschutzrechtliche Stellungnahme zur Zulässigkeit der Speicherung
und Verarbeitung von Personaldaten durch Dienstvorgesetzte auf deren privaten PC's
gebeten.
Ich habe dazu die Auffassung vertreten, daß gegen die Speicherung und
Verarbeitung von dienstlichen Personaldaten auf einem privaten PC grundsätzliche dienst-
und datenschutzrechtliche Bedenken bestehen. Dies gilt auch, soweit die EDV-Geräte mit in
den Dienst gebracht werden.
Art. 100 a BayBG bestimmt Begriff, Inhalt, Zweckbestimmung sowie Gliederung und
Gestaltung von Personalakten. Danach ist über jeden Beamten ein Personalakt zu führen,
wobei die Verwendung des Singular zum Ausdruck bringt, daß nur ein Personalakt zu führen
ist, also bspw. keine geheimen Personalakten geführt werden dürfen. Der Personalakt kann
nach sachlichen Gesichtspunkten in Grund- und Teilakten gegliedert werden. Teilakten
(bspw. Besoldungsunterlagen) können bei der für den betreffenden Aufgabenbereich
zuständigen Dienststelle geführt werden. Nebenakten (Unterlagen, die sich auch im
Grundakt oder in Teilakten befinden) dürfen nur geführt werden, wenn personalverwaltende
und -beschäftigende Behörde nicht identisch sind oder eine Zuständigkeit mehrerer
personalverwaltender Behörden besteht. Nach Art. 100 h BayBG dürfen Personalaktendaten
in Dateien nur für Zwecke der Personalverwaltung oder -wirtschaft verarbeitet oder
genutzt werden. Bei erstmaliger Speicherung ist dem Betroffenen die Art der gespeicherten
Daten mitzuteilen. Ferner sind Dokumentationspflichten vorgesehen.
Die Vorschriften sind nach meiner Meinung analog auch auf die nichtverbeamteten
Beschäftigten des öffentlichen Dienstes anzuwenden.
Die genannten Voraussetzungen sind beim vorliegenden Sachverhalt einer
Speicherung von Personaldaten auf einem privten PC in der Regel nicht erfüllt. Zudem
entsteht, ungeachtet der jeweils gewählten Speicherungsform, eine Nebenpersonalakte,
über die der Dienstherr auch nicht die erforderliche volle Verfügungsgewalt erhält.
Problematisch ist auch die Sicherstellung der Einsichtsrechte des Beschäftigten
in seinen vollständigen Personalakt, da der Dienstherr vielfach keine Kenntnis über die
auf dem privaten PC vorhandenen Daten hat.
Weiterhin ist in diesem Zusammenhang auf Art. 75 a BayPVG hinzuweisen, der u.a.
eine Mitbestimmung des Personalrats bei der Einführung und Anwendung von automatisierten
Verfahren zur Personalverwaltung vorsieht.
Die Schutzbestimmungen des Dienst-, Datenschutz- und Personalvertretungsrechts
stehen somit der Speicherung und Verarbeitung von Personaldaten auf einem privaten PC
entgegen.
Eine Beschäftigte in einer Behörde mit einem hohen Maß an Publikumsverkehr
hat sich an mich mit der Frage gewandt, ob sie aus datenschutzrechtlichen Gründen das
Tragen eines Namensschildes verweigern könne. Die Kenntnisnahme des Namens durch
Behördenbesucher ermögliche diesen die Ermittlung ihrer Anschrift und Telefonnummer.
Damit seien Belästigungen möglich.
Ich habe zur Frage, in welchem Umfang sich Amtsträger auf Datenschutz oder das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung berufen können, die nachfolgende Auffassung
vertreten.
Dem informationellen Selbstbestimmungsrecht kommt als Ausprägung des
allgemeinen Persönlichkeitsrechtes Grundrechtscharakter zu. Wie grundsätzlich jedes
Grundrecht handelt es sich aber dabei zunächst um ein Abwehrrecht des Bürgers gegenüber
dem Staat.
Auch der öffentlich Bedienstete ist Grundrechtsträger gegenüber seinem
Dienstherrn. Allerdings bezieht sich diese Rechtsposition nur auf jenen Bereich, in dem
der Bedienstete dem Staat als eigenständiger Träger von Rechten und Pflichten
gegenübersteht. In seiner Eigenschaft als Amtsträger, also als handelndes Organ des
Staates, kann der Bedienstete schon begrifflich nicht Grundrechtsträger sein. Hauptinhalt
seiner Tätigkeit gegenüber dem Bürger ist der korrekte Aufgabenvollzug entsprechend den
Gesetzen und unabhängig von individuellen Eigenschaften des Bediensteten.
Bei der Entscheidung über Informationsübermittlungen an Dritte, die die
dienstliche Tätigkeit von Amtsträgern betreffen, ist der Dienstherr dennoch nicht
völlig frei. Auf der einen Seite ist die Funktionsfähigkeit des Behördenapparates ein
gewichtiges Entscheidungskriterium. Andererseits ist auch die Fürsorge gegenüber dem
Bediensteten ein gewichtiger Gesichtspunkt, der zur Geheimhaltung bestimmter Informationen
über den Bediensteten führen kann.
Bei einer Abwägung, ob die Informationsinteressen der von staatlichem Handeln
betroffenen Bürger oder die Fürsorge gegenüber dem Bediensteten höher zu werten sind,
dürfte eine Geheimhaltung der Identität des Bediensteten nur in Frage kommen, soweit
Leben und Gesundheit des Bediensteten (bspw. bei bestimmten exponierten Tätigkeiten)
gefährdet oder schwerwiegende Belästigungen zu befürchten sind.
Gegen die Anordnung des Dienstherrn, Namensschilder zu tragen, bestehen unter
den genannten Voraussetzungen keine datenschutzrechtlichen Bedenken. Allerdings wird das
Informationsinteresse des Bürgers bereits durch die Bekanntgabe des Familiennamens
gedeckt sein.
Den Interessen der Bediensteten kann im Beteilungsverfahren des Personalrates
nach Art. 76 Bayer. Personalvertretungsgesetz ausreichend Rechnung getragen werden.
Im Berichtszeitraum haben Mitarbeiter meiner Geschäftsstelle die
Personalverwaltung einer Stadt datenschutzrechtlich überprüft. Gegenstand der Kontrolle
waren die Erhebung von Personaldaten von Bediensteten und Bewerbern mit Hilfe von
Formularen. Ferner wurde der Umfang und die Erforderlichkeit der in Personal-Dateien
gespeicherten Daten, die aus diesen Dateien erstellten Auswertungen, die
Zugriffsregelungen auf Dateien, die neben Dateien geführten manuellen Personalkarteien
und Datenübermittlungen aus Dateien und Karteien überprüft.
Geprüft wurde ferner die Aufbewahrung und Archivierung von Personalakten, die
Bearbeitung von Beihilfeanträgen sowie Umfang und Speicherungsdauer der mittels
Telefoncomputersystemen aufgezeichneten Verbindungs- und Gebührendaten.
Es ergaben sich nur geringe Mängel.
Im einzelnen wurden folgende Feststellungen getroffen:
Datenerhebung
Grundlage für die Erhebung von Personaldaten sind in der Regel der vom
Betroffenen auszufüllende Personalfragebogen, weitere Fragebögen, bspw. zur Festsetzung
des Besoldungsdienstalters sowie die vorgelegten Personenstandsurkunden und
Prüfungsnachweise.
Gemäß Art. 16 Abs. 3 BayDSG ist
ein Betroffener, wenn bei ihm Daten erhoben werden, auf die Rechtsvorschrift
hinzuweisen, die ihn zu Angaben verpflichtet, bzw. auf die Freiwilligkeit, wenn eine
solche Pflicht nicht besteht. Dies geschah in den augenblicklich verwendeten
Personalfragebögen nicht. Ich habe deshalb gefordert, sie entsprechend zu ergänzen.
Datenübermittlungen im Zusammenhang mit der Einstellung von Bewerbern
Im Zusammenhang mit dem Auswahlverfahren bei Neueinstellungen werden
Personaldaten der Bewerber an den Personalrat, die Frauenbeauftragte und den
Personalausschuß bzw. ab einer bestimmten Vergütungsgruppe/Besoldungsgruppe an den
Stadtrat, übermittelt.
Dem Personalrat wurden nur die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Unterlagen
zur Verfügung gestellt (Art. 75 Abs. 1 Nr. 1, Art. 69 Abs. 2 Bayerisches
Personalvertretungsgesetz).
Hinsichtlich der Datenübermittlungen an die Frauenbeauftragte verweise ich auf
meine grundsätzlichen Ausführungen unter Nr. 12.6.
Bei der Behandlung von Personalangelegenheiten durch den Stadtrat und seine
Ausschüsse ist das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Stellenbewerber zu
beachten und gleichzeitig dem Informationsbedürfnis des Stadtrats Rechnung zu tragen. Das
bedeutet, daß dem Stadtrat und seinen Ausschüssen personenbezogene Daten von
Stellenbewerbern in dem Umfang mitgeteilt werden dürfen, als es zur Beschlußfassung
erforderlich ist. Bei der überprüften Stadt erhielt der Stadtrat im Regelfall nur eine
Bewerberliste. Dabei konnten die Unterlagen der einzelnen Bewerber nicht eingesehen
werden. Es erfolgte vielmehr nur eine Auskunft daraus durch den Oberbürgermeister.
Dieses Verfahren ist aus datenschutzrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Im
Hinblick darauf, daß der erste Bürgermeister regelmäßig nicht verpflichtet ist, in
Personalangelegenheiten den Sitzungsteilnehmern vor der Beratung Sitzungsunterlagen
zuzusenden, könnte daran gedacht werden, die Unterlagen (Bewerberlisten) ggf. numeriert
als Tischvorlage für die Dauer der Sitzung zur Verfügung zu stellen und anschließend
wieder einzusammeln.
Umfang und Erforderlichkeit der in Dateien gespeicherten Daten
Es wurde das bei der Stadt verwendete Personalverwaltungssystem PAISY sowie die
mittels Telefoncomputer erfolgte Telefondatenverarbeitung überprüft. Hinsichtlich PAISY
ergaben sich bei der von der Stadt verwendeten Version keine datenschutzrechtlichen
Anmerkungen.
Für das von der Stadt betriebene Klinikum ergab sich, daß dort eine
automatisierte Telefondatenerfassung erfolgte, ohne daß eine Dienstvereinbarung
abgeschlossen worden war oder die Zustimmung des Personalrats eingeholt wurde. Die
Zielnummer wurde in allen Fällen vollständig ausgedruckt. Dies war auch für die vom
Schwesternwohnheim aus den einzelnen Appartements geführten Privatgespräche der
Fall.
Der Betrieb eines Telefoncomputers ist nach Art. 75 a Abs. 1 BayPVG
mitbestimmungspflichtig. Es empfiehlt sich, über die getroffenen Regelungen eine
Dienstvereinbarung abzuschließen. Ich habe gefordert, insbesondere für die aus dem
Schwesternwohnheim geführten Privatgespräche eine datenschutzgerechte Lösung zu
vereinbaren. Diese könnte bspw. in einem nur verkürzten Ausdruck der Zielnummer
bestehen. Nur im Falle strittiger Abrechnungsfälle sollte ein vollständiger Ausdruck
erfolgen.
Karteien
Die Urlaubskartei enthielt in einigen Fällen auch den Grad der
Schwerbehinderung. Dieses Merkmal ist zur Aufgabenerfüllung nicht erforderlich. Es
genügt die Angabe "Zusatzurlaub: ja/nein". Bei der Überprüfung wurden auch
Karteikarten aus länger zurückliegenden Urlaubsjahren vorgefunden. Die Stadt wurde
gebeten, die Aufbewahrungsdauer der Karteikarten festzulegen. Ich habe darauf hingewiesen,
daß nach Art. 100 g Abs. 2 BayBG (in der Fassung eines Zwölften Gesetzes zur Änderung
beamtenrechtlicher Vorschriften) für Unterlagen der genannten Art eine Aufbewahrungsdauer
von 5 Jahren nach Abschluß des Jahres, in dem die Bearbeitung des einzelnen Vorgangs
abgeschlossen wurde, vorgesehen ist.
Aufbewahrung und Aussonderung von Personalakten
Bei einer stichprobenartigen Überprüfung von sowohl in der Besoldungskartei
als auch in der jeweiligen Personalakte vorhandenen Merkmalen ergab sich in mehreren
Fällen, daß zur Begründung für eine Einstellung oder eine ausgesprochene Beförderung
auch Unterlagen über vorhandene Mitbewerber in der Personalakte des Eingestellten oder
Beförderten abgelegt waren.
Im Hinblick auf das Einsichtsrecht in die eigene Personalakte habe ich gefordert
sicherzustellen, daß der Einsichtnehmende nicht von persönlichen Verhältnissen von
etwaigen Mitbewerbern Kenntnis erlangt.
Eine Stadt hat mich um Stellungnahme gebeten, unter welchen Voraussetzungen
Bewerbungsunterlagen einer Frauenbeauftragten zur Verfügung gestellt werden können. Im
Einvernehmen mit den Staatsministerien der Finanzen, des Innern und für Arbeit,
Sozialordnung, Familie, Frauen und Gesundheit vertrete ich dazu die Auffassung, daß
mangels entsprechender gesetzlicher Befugnisnormen ein eigenständiger Anspruch der
Frauenbeauftragten auf Überlassung von Bewerberlisten und sonstigen personenbezogenen
Unterlagen nicht besteht.
Das Staatsministerium des Innern hat mit Bekanntmachung vom 27.01.1989 (AllMBl
Nr. 8/1989, S. 284) Hinweise für die Arbeit der Gleichstellungsstelle bei den Gemeinden
veröffentlicht. Danach steht die Entscheidung über die Gleichstellungsstelle, ihre
organisatorische Ordnung und ihr Aufgabenzuschnitt im Ermessen der Gemeinde
(Organisationshoheit).
Die anfragende Stadt hat sich nach ihrer besonderen Geschäftsanweisung über
die Aufgabe der Frauenbeauftragten dafür entschieden, eine städtische Dienststelle
einzurichten, die dem Oberbürgermeister unmittelbar zugeordnet ist. Aufgrund dieser
Organisationsform ist die Frauenbeauftragte gegenüber dem Oberbürgermeister
weisungsgebunden.
Im Rahmen seiner eigenen Zuständigkeit für Personalangelegenheiten kann der
Oberbürgermeister anordnen, daß die Personalverwaltung Bewerberlisten an die
Gleichstellungsstelle für Frauen vorlegt. Die Frauenbeauftragte handelt danach
im Auftrag des Oberbürgermeisters; der Umfang der zulässigen Datenoffenbarung an sie
wird von diesem Auftrag begrenzt.
Ich empfehle allgemein, den Umfang der bei Neueinstellungen und Neubesetzungen
zur Verfügung zu stellenden Unterlagen konkret zu beschreiben.
Hinsichtlich der Einsichtnahme in Personalakten (-daten) bemerke ich, daß mit
Rücksicht auf das Personalaktengeheimnis der einsichtnehmende Personenkreis möglichst
eng zu halten ist.
Dementsprechend sieht Art. 100 a Abs. 3 BayBG (i.d.F. eines Zwölften Gesetzes
zur Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften) vor, daß Zugang zum Personalakt nur
Beschäftigte haben dürfen, die im Rahmen der Personalverwaltung mit der Bearbeitung
von Personalangelegenheiten beauftragt sind, und nur soweit dies zu Zwecken der
Personalverwaltung oder Personalwirtschaft erforderlich ist.
Diese Vorgaben sind bei der Frauenbeauftragten der anfragenden Stadt nicht
erfüllt.
Es ist für eine Einsichtnahme in einen Personalakt deshalb ein konkreter
Auftrag des Oberbürgermeisters, als Dienstvorgesetzter der Beschäftigten der Stadt,
erforderlich. Dabei ist stets auch zu prüfen, ob nicht eine Auskunft oder eine
Überlassung von Auszügen bereits zur zugewiesenen Aufgabenerledigung ausreichend ist.
Ich vertrete die Auffassung, daß weitergehende Rechte der Frauenbeauftragten -
etwa auf weisungsfreies Handeln oder auf eigenständige Informationsansprüche - wegen des
damit verbundenen Eingriffs in das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen
nur durch Landesgesetz geschaffen werden können.
Hinsichtlich der Möglichkeit der Weitergabe von zulässigerweise erhaltenen
Informationen durch die Frauenbeauftragte bemerke ich:
Die im Rahmen des Einstellungsverfahrens angefertigten Bewerberlisten werden
für eine effektive Organisation des Auswahlverfahrens benötigt. Ihnen kommt
Sachaktenqualität zu. Gleiches gilt für Bewerbungsunterlagen. Die Unterlagen über die
externen Bewerber erlangen erst mit der tatsächlichen Einstellung Personalaktenqualität.
Beim Umgang mit den genannten Unterlagen hat die Frauenbeauftragte somit die
Vorschriften des Bayerischen Datenschutzgesetzes zu beachten. Daraus folgt, daß die
Frauenbeauftragte personenbezogene Informationen an einzelne Mandatsträger oder
Gruppierungen nicht weitergeben darf. Das Kontroll- und Informationsrecht und die
Entscheidungskompetenz in Personalangelegenheiten des Stadtrats und seiner Ausschüsse
bleiben davon unberührt.
Mehrere Zuschriften von Gemeindebediensteten beschäftigten sich mit der Frage,
ob es zulässig sei, Krankmeldungen namentlich über einen längeren Zeitraum auszuwerten
und die Auswertung personenbezogen dem Gemeinderat mitzuteilen.
In mehreren Entscheidungen stellt das Bundesarbeitsgericht fest, daß
Vorschriften des Datenschutzrechts den genannten Auswertungen nicht entgegenstehen. Das
Gericht führt aus, daß die Speicherung und Verarbeitung personenbezogener Daten im
Rahmen der Zweckbestimmung eines Arbeitsvertragsverhältnisses oder zur Wahrung
berechtigter Interessen des Arbeitgebers zulässig ist, wenn kein Grund zu der Annahme
besteht, daß dadurch schutzwürdige Belange des Arbeitnehmers beeinträchtigt werden.
Der Zweck eines Arbeitsverhältnisses ist der Austausch von Arbeitsleistung
gegen Zahlung von Arbeitsentgelt. Von daher entspricht es einem berechtigten Interesse des
Arbeitgebers, festzustellen, inwieweit dieses Austauschverhältnis durch Krankheits- und
Fehlzeiten gestört ist. Diesem Interesse kann dadurch genügt werden, daß solche
Aussagen und Erkenntnisse ohne Einsatz technischer Hilfsmittel erarbeitet werden, es ist
aber auch ein berechtigtes Interesse des Arbeitgebers anzuerkennen, sich diejenigen
Kenntnisse, die er berechtigterweise benötigt, in wirtschaftlich sinnvoller Weise schnell
und kostengünstig unter Einsatz automatisierter Verfahren zu verschaffen.
Im letzteren Fall ist allerdings das Mitbestimmungsrecht des Personalrats
nach Art. 75 a Abs. 1 BayPVG zu beachten.
Schutzwürdige Belange der Arbeitnehmer machen eine solche Datenverarbeitung
nicht von vorne herein unzulässig. Zwar werden durch die genannten Auswertungen auch
schutzwürdige Belange der Arbeitnehmer berührt, als der Arbeitgeber Erkenntnisse
gewinnen kann, die den Arbeitnehmern - wenn auch berechtigterweise - zum Nachteil
gereichen können. Das allein schließt die Datenverarbeitung aber noch nicht aus. Die
Grenze für die Zulässigkeit einer Datenverarbeitung ergibt sich vielmehr erst aus einer
Abwägung der berechtigten Interessen des Arbeitgebers und der schutzwürdigen Belange des
Arbeitnehmers.
Zur Übermittlung von Zusammenstellungen über die Fehlzeiten von
Gemeindebediensteten an den Gemeinderat bemerke ich:
Gemäß Art. 29 GO wird eine Gemeinde durch den Gemeinderat verwaltet, soweit
nicht der erste Bürgermeister selbständig entscheidet. In die Entscheidungskompetenz des
ersten Bürgermeisters fallen insbesondere die laufenden Angelegenheiten und die
Dienstaufsicht über die Bediensteten der Gemeinde (Art. 37 GO). Der Gemeinderat ist im
Zusammenhang mit den mit einer Gemeinde bestehenden Dienstund Arbeitsverhältnissen für
statusrechtliche Entscheidungen wie Ernennungen, Beförderungen, Entlassungen u.ä.
zuständig (Art. 43 GO).
Gegen eine personenbezogene oder -beziehbare Mitteilung der Fehlzeiten bestehen
Bedenken, soweit es sich nicht um eine statusrechtliche Entscheidung im konkreten
Einzelfall (z.B. eine ins Auge gefaßte Entlassung wegen dauerndem Fehlen) handelt. Die
Würdigung von Fehlzeiten dürfte in der Regel Teil der Dienstaufsicht sein, welche, wie
bereits erwähnt, vom ersten Bürgermeister auszuüben ist.
Auch außerhalb statusrechtlicher Angelegenheiten mögen Fallgestaltungen
denkbar sein, in denen eine personenbezogene Bekanntgabe von Personaldaten an den
Gemeinderat zulässig ist (z.B. nach einem Beschluß zur Wahrnehmung des Kontrollrechtes
des Gemeinderates über die ordnungsgemäße Amtsführung des Bürgermeisters in
Personalangelegenheiten), doch auch hier wäre in erster Linie eine Bekanntgabe der
Personalaktendaten nicht an den gesamten Gemeinderat, sondern nur an den Personalausschuß
angemessen. Erst als letztes käme eine Behandlung der Angelegenheit in einer aufgrund der
Sensibilität der Daten nichtöffentlichen Sitzung des Gemeinderats in Betracht.
Eine Stadt hat angefragt, ob einem städtischen Mitarbeiter Einsicht in die
Niederschrift über eine nichtöffentliche Sitzung des Personalausschusses gewährt werden
kann, soweit in dieser Sitzung eine den Mitarbeiter betreffende Personalentscheidung
getroffen wurde. Bei den Protokollen handelte es sich um Inhaltsprotokolle, denen auch die
Äußerungen der einzelnen Diskussionsteilnehmer zu entnehmen waren.
Im Einvernehmen mit dem Staatsministerium des Innern vertrete ich die Ansicht,
daß im Zusammenhang mit dem geschilderten Sachverhalt zu prüfen ist, ob einem (Inhalts-)
Protokoll einer nichtöffentlichen Gemeinderatsoder Personalausschußsitzung
Personalaktenqualität zukommen kann, mit der Folge, daß dem Betroffenen ein
Einsichtsrecht nach Art. 100 d Abs. 2 BayBG (neu) zusteht oder ob auf dieses Protokoll
vielmehr die Vorschriften des Art. 52 Abs. 3, Art. 54 Abs. 3 GO anzuwenden sind.
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 04.08.1975 (NJW 76, 204)
entschieden, daß eine Stellungnahme einer Gemeinde zur Personalentscheidung einer anderen
Stelle, die mittels eines Gemeinderatsprotokolls abgegeben worden ist, Teil der
Personalakte des abgelehnten Bewerbers ist. Das Gericht hat dem Betroffenen
dementsprechend ein Einsichtsrecht in das Sitzungsprotokoll zugesprochen, auch soweit
darin Vorgänge aufgeführt waren, die Mitbewerber betrafen.
Der vorliegende Sachverhalt ist jedoch anders gelagert. Hier geht es nicht um
eine Stellungnahme der Gemeinde in Form eines Sitzungsprotokolls, sondern um eine von der
Gemeinde selbst zu treffende Personalentscheidung.
Der (materielle) Personalaktenbegriff umfaßt alle Unterlagen und Vorgänge, die
in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis des Beamten stehen.
Die Stellungnahme einer Gemeinde zu einer Stellenbesetzung zählt danach zu den
Personalakten. Auch das Sitzungsprotokoll, das in dem vom BVerwG entschiedenen Fall diese
Stellungnahme der Gemeinde darstellte, zählt zu den Personalakten. Dies muß jedoch nicht
ohne weiteres für jedes andere Sitzungsprotokoll gelten, das Beratung und
Beschlußfassung in Personalangelegenheiten enthält. Das Inhaltsprotokoll dokumentiert
den internen Entscheidungsbildungsprozeß, welcher dem Beschluß des Ausschusses selbst
vorausgeht und ihn vorbereitet; dieser Teil ist begrifflich von dem Beschluß selbst zu
unterscheiden, der sich auf die Wiedergabe der maßgeblichen Erwägungen beschränken
kann.
Für diese Differenzierung spricht auch, daß die Gemeinde anstelle von
Inhaltsprotokollen reine Ergebnisniederschriften über die gefaßten Beschlüsse fertigen
könnte, so daß durch Einsicht kein Bild aller vom Gemeinderat angestellten Erwägungen
zu gewinnen wäre.
Ich vertrete deshalb die Auffassung, daß Teil des Personalakts nur der
jeweilige Beschluß, nicht aber die Protokollierung der vorangehenden Debatte ist.
Für Einsichtnahmen in den Protokollteil, der die Debatte wiedergibt, ist nur die GO
anzuwenden (Art. 52 Abs. 3, 54 Abs. 3). Für Einsichtnahmen in den Beschlußteil des
Protokolls ist sowohl die GO (Einsichtnahme eines Dritten), als auch das Beamtengesetz
(Einsichtnahme als betroffener Beamter) anzuwenden. Nach der GO sind nur die in
nichtöffentlicher Sitzung gefaßten Beschlüsse - nicht jedoch auch die Teile der
Niederschriften, die die Debatte wiedergeben - der Öffentlichkeit bekanntzugeben, sobald
die Gründe für die Geheimhaltung weggefallen sind. Dies ist bei Personalentscheidungen
regelmäßig mit der Beschlußfassung der Fall.
Die Nichtöffentlichkeit einer Sitzung dient nicht nur dem Schutz des
Betroffenen, sondern auch einer objektiven und unbeeinflußbaren Amtsausübung der
Ratsmitglieder. Die durch den Ausschluß der Öffentlichkeit ermöglichte freie und
vertrauliche Aussprache würde gefährdet, wenn Stellenbewerber (denen in der
nichtöffentlichen Sitzung kein Anwesenheitsrecht eingeräumt ist) Einsicht in das
vollständige Inhaltsprotokoll nehmen könnten.
Unabhängig davon bin ich der Auffassung, daß sich ein Einsichtsrecht - sollte
es doch ausnahmsweise zu bejahen sein (z.B. weil im Vollzug der Gemeinderatsentscheidung
nicht nur auf den Beschluß, sondern auch auf die einzelnen Erwägungen des Gemeinderats
und die Niederschrift Bezug genommen wird) - lediglich auf den Inhalt einer
Äußerung, nicht aber auf ihren Urheber erstrecken könnte. Die Namen von
Rednern wären danach vor der Einsichtnahme unkenntlich zu machen, um deren Recht auf
vertrauliche, unbefangene Aussprache zu schützen. Diese Erwägungen treffen sowohl für
Gemeinderatsentscheidungen als auch für Personalausschußentscheidungen zu.
Eine Gemeinde hat angefragt, ob es aus datenschutzrechtlichen Gründen zulässig
ist, Personalakten an das gemeindeeigene Archiv abzugeben und welche Zeiträume dabei zu
beachten sind.
Nach Art. 13 Abs. 1 des Bayerischen Archivgesetzes regeln die Gemeinden,
Landkreise und Bezirke und die sonstigen kommunalen Körperschaften, Anstalten und
Stiftungen des öffentlichen Rechts und ihre Vereinigungen die Archivierung der bei ihnen
erwachsenen Unterlagen in eigener Zuständigkeit.
Es gehört zu den Aufgaben jeder kommunalen Körperschaft, für den
Geschäftsgang zu sorgen und die dafür notwendigen Einrichtungen zu schaffen. Die
kommunalen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sind
aufgrund der kommunalen Vorschriften in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 und 2 des
Bayerischen Archivgesetzes verpflichtet, für die Archivierung ihrer Unterlagen in einem
Archiv Sorge zu tragen. Unterlagen sind dem zuständigen Archiv anzubieten, soweit eine
Behörde, ein Gericht oder eine öffentliche Stelle diese nicht mehr zur
Aufgabenerfüllung benötigt.
Der Abgabe von Personalakten stehen datenschutzrechtliche Vorschriften nicht
entgegen. Das Bayerische Datenschutzgesetz ist nur anzuwenden, soweit keine
spezialgesetzliche Regelung besteht. Eine solche besteht aber in Art. 13 Abs. 2 i.V.m.
Art. 6 Abs. 1 Satz 3 des Bayerischen Archivgesetzes.
Ich habe empfohlen, die Übergabe der Unterlagen entsprechend der
Aussonderungsbekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 19.11.1991 (Staatsanzeiger
1991 Nr. 48) zu dokumentieren.
Für den Zeitpunkt der Übergabe der Personalunterlagen ist Art. 100 g
Bayerisches Beamtengesetz i.d.F. eines 12. Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher
Vorschriften zu beachten.
Das Gesetz ist meines Erachtens hinsichtlich der Vorschriften zur
Personalaktenführung auch für nicht verbeamtete Bedienstete bei kommunalen
Körperschaften analog anzuwenden.
Danach sind Personalakten von der personalaktenführenden Behörde nach ihrem Abschluß noch 5 Jahre aufzubewahren.