Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; 16. Tätigkeitsbericht, 1994; Stand: 07.02.1995
Schwerpunkte meiner Tätigkeit im Polizeibereich waren
Allgemeine Querschnittsprüfungen habe ich bei folgenden Polizeibehörden
vorgenommen:
Aufgrund des Kontrollergebnisses kann ich feststellen, daß die bayerischen
Polizei dem Datenschutz einen hohen Stellenwert einräumt und datenschutzrechtliche
Verstöße die Ausnahme bilden. Besonders hervorheben möchte ich, daß die Polizei nach
meinen Erkenntnissen den Datenschutz als Bürgerrecht begreift und ihn nicht als
Behinderung einer effektiven Polizeiarbeit ansieht. Das gleiche gilt für die große
Bereitschaft der Polizei, mich bei der Prüfung aktiv zu unterstützen.
Die Auflösung des Regional-KAN (vgl. 15. Tätigkeitsbericht, Nr. 4.1.4) ist
noch nicht abgeschlossen. Bei der von mir geprüften Polizeidirektion Nürnberg war mit
der Auflösung aus technischen Gründen noch nicht begonnen worden, während bei einer
Polizeidirektion in Unterfranken die Auflösung zum Prüfungszeitpunkt unmittelbar
bevorstand. Die noch vorhandenen Regional-KAN-Akten wurden ausgesondert und die
entsprechenden Nachweise in der Datei gelöscht, soweit ihre Übernahme nicht für den
Landes-KAN vorgesehen ist. So werden grundsätzlich alle Straftaten, die bisher im
Regional-KAN gespeichert waren, automatisiert in den Landes-KAN übernommen und sind damit
landesweit abrufbar. Im übrigen richtet sich die Speicherung im KAN nach den Richtlinien
über personenbezogene polizeiliche Sammlungen und die Errichtungsanordnung für die Datei
KAN, die allerdings noch der Überarbeitung bedarf. Die Kriminalakten derjenigen
Regional-KAN-Bestände, für die eine Speicherung im Landes-KAN nicht vorgesehen ist,
wurden einzeln von polizeilichen Sachbearbeitern geprüft und ggf. in der polizeilichen
Vorgangsverwaltung erfaßt. Wurde bei dieser Einzelfallprüfung festgestellt, daß eine
weitere Aufbewahrung bzw. Speicherung nicht mehr notwendig war, erfolgte die Löschung.
Festgestellte Mängel
Die KAN-Dateien der von mir geprüften Polizeidienststellen vermittelten einen gut
geführten Eindruck. Nur in einigen Fällen konnte ich die weitere Erforderlichkeit
der Speicherung personenbezogener Daten anhand der eingesehenen Akten nicht
nachvollziehen.
Lücken aus datenschutzrechtlicher Sicht bestanden auch bei der Fristenvergabe
für die Speicherung von Kindern. Hier konnte ich in einigen Fällen feststellen,
daß die im PAG vorgeschriebene Speicherungsdauer von 2 Jahren teilweise um mehr als 2
Jahre überschritten wurde, ohne daß eine entsprechende Begründung in der
Kriminalakte - wie in Art. 38 Abs. 3 Satz 1 PAG i. V. m. Ziffer 7.3 Dienstanweisung zum
KAN vorgesehen - dokumentiert war. Ich habe die betroffene Polizeidienststelle gebeten,
die Einzelfälle zu prüfen, ggf. zu ergänzen bzw. zu löschen und die übrigen
Speicherungen von Kindern auf diesen Mangel hin zu überprüfen.
Bei der Überprüfung der sog. personengebundenen Hinweise (PHW) stellte
ich bei der Vergabe des PHW "geisteskrank" fest, daß die eingesehenen
Akten teilweise nur vage, auf allgemeine Feststellungen basierende, Mutmaßungen über den
Gesundheitszustand der gespeicherten Person enthielten. In der Gesamtschau der
überprüften Akten fanden sich zwar Hinweise auf psychische Erkrankungen der betroffenen
Personen, jedoch fehlte die gem. Ziffer 4.3 der Dienstanweisung zum KAN vorgeschriebene ärztliche
Feststellung in den Unterlagen. Ich habe das Innenministerium um eine Überprüfung
der Voraussetzungen der Vergabe des PHW "geisteskrank" gebeten. Ein Ergebnis
liegt mir noch nicht vor.
Die Polizei kann insbesondere zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität
besondere Mittel der Datenerhebung nach Art. 33 PAG einsetzen. Besondere Mittel der
Datenerhebung sind
Die Kontrolle dieses Bereiches war ein Schwerpunkt meiner diesjährigen
datenschutzrechtlichen Prüfungen bei der Polizei. Dabei sollte festgestellt werden, ob
das neue Bayer. Datenschutzgesetz (BayDSG) in diesem Bereich eine
ausreichende datenschutzrechtliche Prüfung zuläßt, da die Kontrolle der Datenerhebung,
-verarbeitung und -nutzung ausschließlich in Akten verarbeiteter oder genutzter
personenbezogener Daten nur bei Vorliegen hinreichender Anhaltspunkte für
Rechtsverletzungen zulässig ist (Anlaßkontrolle).
Zur Prüfung der Datenerhebung sowie zur Frage, inwieweit verdeckt
durchgeführte Maßnahmen zu einer Datenverarbeitung oder -nutzung in einer Datei
geführt haben, habe ich folgende Prüfansätze gewählt:
Die Auswertung der in der Aufstellung enthaltenen Maßnahmen ergab, daß bei der
geprüften Polizeidienststelle nur ein Einsatz eines Verdeckten Ermittlers zu präventiven
Zwecken (Art. 33 Abs. 1 Nr. 3 PAG) im Prüfzeitraum durchgeführt worden war. Bei der
gleichen Dienststelle waren ferner noch zweimal technische Mittel zum Abhören des
nichtöffentlich gesprochenen Wortes (Art. 33 Abs. 1 Nr. 2 PAG) eingesetzt worden. Das
Ergebnis dieser Einsätze hatte keinen Niederschlag in ADOK gefunden. Auch der
weitere Prüfungsansatz (Auswertung deliktsbezogener Dateien) brachte keine zusätzlichen
Erkenntnisse. Damit ergab sich für mich zu diesen Datenerhebungsmaßnahmen kein
Prüfungsansatz über eine Datei, so daß ich auf eine Prüfung der Datenerhebung und
Speicherung in den Akten verzichten mußte.
Das Ergebnis der Prüfung zeigt, daß die Beschränkung der Datenschutzkontrolle
auf die Anlaßkontrolle in dem besonders sensiblen Bereich verdeckter polizeilicher
Datenerhebung Räume entstehen läßt, die von einer unabhängigen Kontrolle weitgehend
ausgenommen sind.
Diese Dateien, die mittlerweile eine wichtige DV-Unterstützung der Polizei
darstellen, habe ich in meinem 14. Tätigkeitsbericht (Ziffer 4.11) ausführlich
erläutert.
Die Errichtungsanordnung für GAST-Dateien wurde vom Innenministerium
überarbeitet und den praktischen Erfordernissen angepaßt. Folgende Änderungen bzw.
Ergänzungen sind aus datenschutzrechtlicher Sicht von Bedeutung:
- eine zentrale Anwendung im Informationssystem der Bayerischen Polizei (IBP) für den gleichen Aufgabenbereich (noch) nicht zur Verfügung steht und
- der mit der GAST-Datei verfolgte Zweck nur der Aufgabenerledigung im Zuständigkeitsbereich der errichtenden Dienststelle dient.
Anhand der mir übersandten Genehmigungen der einzelnen GAST-Dateien wie auch im
Rahmen datenschutzrechtlicher Kontrollen bei Polizeidienststellen habe ich die
Erforderlichkeit der Dateien, die Rechtmäßigkeit der Datenerhebung und -verarbeitung
überprüft.
Im einzelnen gilt dies insbesondere für folgende Dateien:
Folgende Mängel bei den Festlegungen für die einzelnen GAST-Dateien
habe ich festgestellt:
Ich habe die Polizei aufgefordert, die entsprechenden Errichtungsanordnungen zu
überarbeiten und den gesetzlichen Vorgaben anzupassen. Bei Nachprüfungen im Rahmen
datenschutzrechtlicher Kontrollen konnte ich mich von den Korrekturen überzeugen.
Im Berichtsjahr habe ich die Arbeitsdatei PIOS Innere Sicherheit (APIS), die
Arbeitsdatei "Organisierte Kriminalität" - ADOK und die Datei
"Rauschgiftszene München" geprüft. Darüber hinaus habe ich versucht
festzustellen, ob die Maßnahmen der verdeckten Datenerhebung, wie Observation, Einsatz
verdeckter Ermittler und Einsatz technischer Mittel über Dateien erschließbar und
überprüfbar sind.
Wegen der besonderen Abgrenzungsschwierigkeiten habe ich schwerpunktmäßig
Speicherungen der neuen APIS-Kategorien "Gefährder" und "Kontakt-
und Begleitpersonen" geprüft.
In Einzelfällen waren bei der Speicherung dieser Personengruppen die Vorgaben
der Errichtungsanordnung nicht berücksichtigt. So stellte ich fest, daß die in der
Errichtungsanordnung vorgeschriebene jährliche Relevanzprüfung (Erforderlichkeit der
Speicherung) nicht immer durchgeführt wurde. Dies betraf Vorgänge, die bereits vor
Einführung der neuen APIS-Kategorien ohne die Verpflichtung zur jährlichen
Relevanzprüfung gespeichert waren.
Ich habe das BLKA aufgefordert, eine generelle Überprüfung des Datenbestandes
zur Berichtigung der Speicherungsfristen vorzunehmen. Das BLKA hat erklärt, daß nunmehr
die Durchführung einer jährlichen Relevanzprüfung bei allen Kontaktpersonen
gewährleistet ist.
Da ich eine umfassende Kontrollbefugnis nur für personenbezogene Daten besitze,
die zumindest auch in Dateien verarbeitet oder genutzt werden, habe ich aus dem Dateien-
und Karteienverzeichnis des BLKA die Dateien ausgewählt, von denen aufgrund der Struktur
und des Inhalts anzunehmen war, daß darin entweder die verdeckte Maßnahme selbst oder
aufgrund der Maßnahme erhobene Daten ihren Niederschlag gefunden haben. Im einzelnen habe
ich folgende sog. GAST-Dateien (vgl. auch Ziff. 5.2.3)
herangezogen:
Wie sich herausstellte, handelt es sich bei diesen Dateien nicht um Fachdateien,
sondern um Hilfsmittel zum Nachweis und zur Koordination des Einsatzes besonderer
Mittel der Datenerhebung. Eine fachbezogene Speicherung findet in diesen als
Führungs- und Dokumentationshilfe konzipierten Dateien nicht statt. Das hätte mich
freilich nicht davon abgehalten, die Speicherung auch in einer solchen Datei als Ansatz
für meine Kontrollzuständigkeit anzusehen. Es handelte sich jedoch bei den in den
Dateien "Observationsmaßnahmen/Einsatz technischer Mittel" und "Einsatz
Dokumentation Verdeckter Ermittler" gespeicherten Fällen, soweit sie von mir
eingesehen wurden, überwiegend um Strafverfolgungsmaßnahmen. Entsprechend dem Zweck der
Dateien als aktuelle Aufstellung laufender verdeckter Erhebungsmaßnahmen, war keines der
zugrundeliegenden Strafverfahren bereits abgeschlossen. Eine Kontrolle der Erhebung
personenbezogener Daten durch die Polizei als Strafverfolgungsbehörde war deshalb nach
dem geänderten Bayer. Datenschutzgesetz (Art. 30
Abs. 4 Satz 1) zu diesem Zeitpunkt nicht zulässig.
Wegen der Problematik dieser Regelung verweise ich auf den besonderen Beitrag
zur Kontrollkompetenz des Landesbeauftragten für den Datenschutz gegenüber der
Staatsanwaltschaft (vgl.Ziffer 7.3.1).
Die Datei dient der Unterstützung der polizeilichen Bekämpfung der
Rauschgiftkriminalität (einschließlich der Beschaffungskriminalität) an den
deliktsspezifischen Rauschgiftschwerpunkten in München. In ihr sollen Daten gesammelt und
bereitgestellt werden, die es ermöglichen,
Nach der Errichtungsanordnung sollen Personen gespeichert werden, die sich an
Rauschgiftschwerpunkten aufhalten, polizeilichen Maßnahmen unterzogen werden und
kriminalpolizeiliche Erfahrungswerte dafür sprechen, daß diese Personen der
Rauschgiftszene zuzuordnen sind. Beispielhaft werden aufgezählt:
Die Speicherungsdauer beträgt 2 Jahre und verlängert sich mit
erneutem Kontrolldatum um weitere 2 Jahre.
Die Datenspeicherung erfolgt anhand sog. Erfassungsblätter, die von
kontrollierenden Beamten vor Ort ausgefüllt werden. Ich habe mir persönlich das Vorgehen
der Polizei bei Kontrollen sowie die Erfassung der personenbezogenen Daten von
Kontrollierten auf dem Erfassungsblatt angesehen, um einen unmittelbaren Eindruck über
den Ablauf der Kontrolle, die Datenerhebung, vor allem aber über die Rechtmäßigkeit der
Speicherung personenbezogener Daten in der Datei gewinnen zu können. Insbesondere ging es
mir darum festzustellen, nach welchen Kriterien im konkreten Einzelfall über die Aufnahme
der Daten in die Datei entschieden wird. Dabei konnte ich feststellen, daß die Polizei
streng darauf achtet, daß nur die Personen in der Datei gespeichert werden, die
tatsächliche Anhaltspunkte dafür bieten, daß sie der Rauschgiftszene zuzuordnen sind.
In diesem Sinn wurde auf meine Anregung das Erfassungsblatt inhaltlich
überarbeitet und entspricht nun datenschutzrechtlichen Anforderungen. Die von mir
geforderte entsprechende Überarbeitung der Errichtungsanordnung hat das Innenministerium
bisher abgelehnt. Nach meiner Beurteilung ist in der Errichtungsanordnung der für eine
Aufnahme in die Datei vorgesehene Personenkreis nicht hinreichend definiert und begrenzt.
Dies gilt vor allem für die Speicherungsvoraussetzung "kriminalpolizeiliche
Erfahrungswerte". Ich halte es für erforderlich, daß neben dem Aufenthalt an
Rauschgiftschwerpunkten nicht subjektive Kriterien wie die vorgenannten
"Erfahrungswerte", sondern das Vorliegen tatsächlicher Anhaltspunkte für die
Zuordnung der betroffenen Personen zur Rauschgiftszene und damit für die Speicherung in
der Datei maßgebend sind, wie das in dem Erfassungsblatt des BLKA in der jetzigen Fassung
nunmehr vorgesehen ist.
Beim Polizeipräsidium München habe ich in einer mehrtägigen Prüfung folgende
Bereiche kontrolliert:
Im Ergebnis habe ich bei der Behörde, abgesehen von einzelnen nicht
schwerwiegenden Mängeln, einen hohen Datenschutzstandard festgestellt.
1. Protokollierung
Die Datei PSV ist zwischenzeitlich bei einer Vielzahl von Polizeidienststellen
eingeführt. Die von mir geforderte Protokollierung von Abfragen in der PSV ist bei den
Polizeidienststellen des Polizeipräsidiums München bereits realisiert. Protokolliert
werden unter der Kennung des Abfragenden Name, Geburtsname, Geburtsdatum, KAN-Nummer
und/oder Kraftfahrzeugkennzeichen des Betroffenen für die Dauer von 12 Monaten.
2. Speicherungsdauer
Um festzustellen, ob die Löschung von Strafanzeigen gegen bekannte Täter, die
sowohl in der PSV als auch im Kriminalaktennachweis (KAN) nachgewiesen sind, entsprechend
der für den KAN festgelegten Aussonderungsfristen erfolgt, habe ich im KAN bereits
gelöschte Datensätze auf Bestand in der PSV überprüft.
Ich konnte dazu insgesamt 4 Personendatensätze in der PSV feststellen.
Schriftliche Unterlagen bestanden jedoch nur zu einer Speicherung. Zu den übrigen
Dateispeicherungen hatte das Polizeipräsidium die Vorgangsakten nach einer
Aufbewahrungszeit von 2 Jahren aus Platzgründen vernichtet.
Die unterbliebenen Löschungen in der PSV wurden vom Polizeipräsidium damit
erklärt, daß der turnusmäßig halbjährige Löschlauf in der PSV aus technischen
Gründen noch nicht vorgenommen werden konnte. Ich werde mich durch eine Nachkontrolle von
der Durchführung der Löschung überzeugen.
Problematisch ist auch die Speicherung in der PSV ohne den erforderlichen
Aktenrückhalt, da eine Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Speicherung nicht mehr
nachvollziehbar ist. Das Polizeipräsidium sagte mir zu, dieses Problem in absehbarer Zeit
zu bereinigen, da an der Realisierung einer "elektronischen Papierablage"
durch Einscannen der Unterlagen in die EDV gearbeitet werde. Zu jeder bestehenden
Speicherung in der PSV werde dann die entsprechende Papierunterlage bei Bedarf ausgedruckt
werden können. Ich werde die weitere Entwicklung aufmerksam verfolgen und auf eine
baldige Lösung drängen.
3. Speicherung von Versammlungsvorgängen
Leider habe ich wie im vorhergehenden Berichtszeitraum feststellen müssen, daß
entgegen den Vorgaben der Errichtungsanordnung zur Datei PSV Vorgänge im
Zusammenhang mit der polizeilichen Betreuung von Veranstaltungen und Versammlungen
gespeichert werden. Ich habe diese Frage daraufhin mit dem Innenministerium erörtert.
Dabei wurde grundsätzlich meine Auffassung geteilt, daß die unterschiedslose Speicherung
von Versammlungen in der PSV mit der Errichtungsanordnung nicht übereinstimmt.
Auch in seiner abschließenden schriftlichen Äußerung geht das
Innenministerium davon aus, daß Daten, die im Zusammenhang mit einer Versammlung der
Polizei bekannt werden, grundsätzlich nicht in der Datei PSV gespeichert werden.
Dieser Grundsatz solle nur dann nicht gelten, wenn von vornherein Tatsachen bekannt sind
oder konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß bei der Veranstaltung gegen Straf- und
Bußgeldvorschriften, insbesondere nach dem Versammlungsgesetz, verstoßen wird oder
nachträglich entsprechende Feststellungen getroffen werden. In diesen Fällen liegt,
wegen der Notwendigkeit polizeilichen Handelns, ein speicherungswürdiger Vorgang vor.
Seine Aufnahme in die Datei PSV ist deshalb datenschutzrechtlich nicht zu beanstanden.
Bei der Polizeiinspektion im Münchner Hauptbahnhof wurde die bisherige
Anhaltekartei als automatisierte Datei weitergeführt. Die Datei wird auf einem
Arbeitsplatzcomputer (APC) auf der Grundlage der Errichtungsanordnung für Dateien zur
Gefahrenabwehr und Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten (GAST-Verfahren)
betrieben.
Die Datei dient der Verhütung und Unterbindung von Straftaten (z.B.
Begleitdelinquenz männlicher Prostitution, Hausfriedensbruch) und Ordnungswidrigkeiten
(Erregung öffentlichen Ärgernisses), aber auch deren Verfolgung und der in diesem
Zusammenhang erforderlichen Bekämpfung von Geschlechts- und anderen ansteckenden
Krankheiten. Sie dient - auch nach meinen Feststellungen - nicht der Erfassung
gleichgeschlechtlichen Sexualverhaltens durch Speicherung homosexuell veranlagter
männlicher Personen. Ich habe deshalb die Bezeichnung "Homosexuelle" als eine
in der Errichtungsanordnung für die Speicherung vorgesehene Kategorie gerügt und eine
Überprüfung verlangt. Das Innenministerium hat mitgeteilt, daß insofern eine
Klarstellung erfolgt.
In dieser Datei dürfen nur Personen gespeichert werden, die im Toilettenbereich
des Münchner Hauptbahnhofs angetroffen werden und bei denen nach Sachlage
angenommen werden kann, daß sie
Zugriffsberechtigt sind nur die zuständigen Beamten der
Polizeiinspektion im Hauptbahnhof. Eine regelmäßige Datenübermittlung findet
nicht statt.
Die Dauer der Speicherung richtet sich bei Tatverdächtigen nach den in
Art. 37 und 38 PAG festgelegten Fristen. Abweichend davon sind Datensätze über Personen,
die in der Datei nicht als Tatverdächtige geführt werden, grundsätzlich auszusondern,
wenn seit der letzten Erkenntnis, die zur Aufnahme in die Datei geführt hat, ein Jahr vergangen
ist und neue relevante Erkenntnisse nicht aufzunehmen sind. Die Fristberechnung beginnt
mit Ende des Jahres, in dem das letzte Ereignis erfaßt worden ist.
Ich habe alle Datensätze, die zum Prüfungszeitpunkt gespeichert waren,
überprüft und auch zu einigen Speicherungen die vorhandenen Akten eingesehen.
Gravierende Mängel, insbesondere im Hinblick auf die Voraussetzungen für die Erfassung,
konnte ich nicht feststellen.
Die Kartei dient der Sammlung und Auswertung von Erkenntnissen über Personen,
die psychisch krank oder psychisch gestört sind oder die nach ihrem Auftreten, Verhalten
und Persönlichkeitsbild dafür gehalten werden müssen und bei denen der Verdacht
besteht, daß sie durch krankheitsbedingte Handlungen die öffentliche Sicherheit und
Ordnung stören können.
Zweck und Inhalt der Kartei sowie deren Problematik im einzelnen
habe ich bereits in meinem 15. Tätigkeitsbericht (Ziffer 4.5.6) eingehend dargestellt.
Um mir einen Überblick über den in der Kartei gespeicherten Personenkreis zu
verschaffen, habe ich bei meiner erneuten Kontrolle der Datei eine Vielzahl von
Speicherungen eingesehen. Nur in wenigen Fälle konnte ich aus den Unterlagen die Erforderlichkeit
einer polizeilichen Speicherung nicht klar erkennen. Das Polizeipräsidium wird diese
Einzelfälle nochmals überprüfen und die Kartei ggf. bereinigen.
Ich habe mit der Polizei darüber gesprochen, wann eine Störung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne der Errichtungsanordnung angenommen
werden könne. Dabei habe ich ausdrücklich darauf hingewiesen, daß
für die Annahme einer solchen Störung nicht ausreicht.
Bei meiner diesjährigen Prüfung des Polizeipräsidiums München habe ich
besonderes Gewicht auf die Kontrolle der erkennungsdienstlichen Behandlung von
Tatverdächtigen sowie die Speicherung dieser Unterlagen für Zwecke des
Erkennungssdienstes gelegt.
Prüfungsmaßstab war § 81 b der Strafprozeßordnung (StPO). Dazu hat
das Bundesverwaltungsgericht im Jahr 1983 folgende Grundsätze aufgestellt:
"Entsprechend dieser gesetzlichen Zweckbestimmung von
erkennungsdienstlichen Maßnahmen nach § 81 b 2. Alternative StPO bemißt sich die
Notwendigkeit der Anfertigung und Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Unterlagen
danach, ob der anläßlich des gegen den Betroffenen gerichteten Strafverfahrens
festgestellte Sachverhalt nach kriminalistischer Erfahrung angesichts aller Umstände des
Einzelfalles - insbesondere angesichts der Art, Schwere und Begehensweise der dem
Betroffenen im strafrechtlichen Anlaßverfahren zur Last gelegten Straftaten, seiner Persönlichkeit
sowie unter Berücksichtigung des Zeitraumes, währenddessen er strafrechtlich nicht
(mehr) in Erscheinung getreten ist - Anhaltspunkte für die Annahme bietet, daß der
Betroffene künftig oder anderwärts gegenwärtig mit guten Gründen als Verdächtiger in
den Kreis potentieller Beteiligter an einer noch aufzuklärenden strafbaren Handlung
einbezogen werden könnte und daß die ed-Unterlagen die dann zu führenden Ermittlungen -
den Betroffenen schließlich überführend oder entlastend - fördern könnten."
Die Entscheidung über die erkennungsdienstliche Behandlung für die Zwecke des
Erkennungsdienstes und die Dauer der Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen hängt
von den Umständen des Einzelfalles und einer kriminalistischen Prognose der
Wiederholungsgefahr ab. Deliktsarten, die von vornherein als Anknüpfungspunkt für eine
erkennungsdienstliche Behandlung ausscheiden, gibt es danach nicht. Allerdings schränken
der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und die Berücksichtigung des Persönlichkeitsrechts
des Betroffenen die Zulässigkeit der erkennungsdienstlichen Behandlung z.B. bei
Beleidigungen oder "Schwarzfahren" erheblich ein. Hier müssen gerade bei
Ersttätern besondere Umstände hinzutreten. Deswegen habe ich gerade
erkennungsdienstliche Behandlungen wegen dieser Delikte einer Kontrolle unterzogen. Ferner
habe ich auch noch bei den Delikten "Falsche Versicherung an Eides Statt" und
"Unterhaltspflichtverletzung" die "Eignung" der erkennungsdienstlichen
Unterlagen für eine spätere Strafverfolgung geprüft.
In zwei Fällen konnte ich die Erforderlichkeit der
erkennungsdienstlichen Behandlung nicht erkennen. In einem weiteren Fall stellte ich eine
zu lange Speicherungsdauer fest. Das Polizeipräsidium berichtigte die Speicherungen bzw.
sagte eine Überprüfung zu. Das Ergebnis der Überprüfung steht noch aus.
Bereits im Mai 1991 beantragte das Polizeipräsidium bei der Landeshauptstadt
München eine direkte Zugriffsberechtigung (sog. Online-Zugriff) auf die
automatisierte Gewerbedatei der Landeshauptstadt München. Die Genehmigung erfolgte am
24.11.1993. Solche automatisierte Zugriffsberechtigungen hatte die Polizei bisher nur auf
die Dateien Einwohnermeldeamtsverfahren (EWO), Ausländerzentralregister (AZR) und
Zentrales Verkehrsinformationssystem (ZEVIS).
Im Gegensatz zu diesen Bereichen ist die Zugriffsbefugnis der Polizei auf die
Gewerbedatei nicht spezialgesetzlich für diese Datei geregelt. Ich habe es aber für
zulässig gehalten, daß in diesem Fall, in dem weniger sensible personenbezogene Daten
zum Abruf bereitstehen, auf die Datenübermittlungsvorschriften und die Regelungen zum
automatisierten Abrufverfahren im Polizeiaufgabengesetz (Art. 42 in Verbindung mit Art. 46
PAG) zurückgegriffen wird.
Nach Art. 46 Abs.1 Satz 1 PAG ist die Einrichtung eines automatisierten
Verfahrens, das die Übermittlung personenbezogener Daten durch Abruf ermöglicht,
zulässig, soweit dieses Verfahren unter Berücksichtigung der schutzwürdigen Interessen
der Betroffenen und der Erfüllung polizeilicher Aufgaben angemessen ist.
Abfrageberechtigt sind im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung alle
Polizeibeamten des Polizeipräsidiums sowie Angestellte, wenn ihnen solche Aufgaben
übertragen wurden oder sie mit der Bedienung von Datenendgeräten beauftragt sind und der
jeweilige Abruf auf Weisung eines Polizeivollzugsbeamten erfolgt. Der Polizei steht im
automatisierten Abrufverfahren der volle Datenumfang (mit Ausnahme des
Geburtsnamens der Mutter) entsprechend dem Gewerbeanmeldeverfahren ( § 14 Gewerbeordnung)
zur Verfügung. Es handelt sich dabei um 3 Arten von Daten:
In 10 Fällen habe ich Abrufe auf ihre Erforderlichkeit zur polizeilichen
Aufgabenerfüllung überprüft. In einem Fall war das Vorliegen der Erforderlichkeit
klärungsbedürftig; hierzu habe ich das Polizeipräsidium um Stellungnahme gebeten. Eine
Antwort steht noch aus. In einem weiteren Fall wurde mir mitgeteilt, daß die Abfrage zu
Übungszwecken von einem einzuweisenden Beamten durchgeführt worden sei. Ich bin der
Meinung, daß grundsätzlich darauf verzichtet werden sollte, Echtdaten zu Übungszwecken
abzufragen. Solche "Schulungen" sollten vielmehr mit einem Testdatenbestand
durchgeführt werden. Darauf habe ich das Polizeipräsidium hingewiesen.
In meinem 15. Tätigkeitsbericht (Ziffer 4.5.7) hatte ich mitgeteilt, daß eine
Teilnehmerin an der Demonstration vor der Bayerischen Börse vom Bayerischen Obersten
Landesgericht rechtskräftig vom Vorwurf der Nötigung freigesprochen worden war und ihre
polizeilichen personenbezogenen Speicherungen auf meine Initiative hin von der Polizei
gelöscht worden waren. Wegen der Speicherung der anderen Demonstrationsteilnehmerinnen
hatte ich die Polizei um die Prüfung vergleichbarer Fälle gebeten. Daraufhin hatte die
Polizei auch die personenbezogenen Daten der Demonstrationsteilnehmerinnen gelöscht,
deren Strafverfahren nach § 170 Abs. 2 der Strafprozeßordnung eingestellt worden waren.
Im Hinblick auf das Urteil des Bayerischen Obersten Landesgerichts, das in dem
Verschließen der Eingangstüre der Börse keine Nötigung gesehen hatte, habe ich bei der
Polizei darauf gedrungen, daß - unabhängig vom Ausgang der einzelnen Strafverfahren -
auch bei den noch gespeicherten Personen die Erforderlichkeit der Speicherung geprüft
wird. Die Polizei teilte mir als Ergebnis ihrer Prüfung nunmehr mit, daß auch die zu den
verbliebenen Teilnehmerinnen im Zusammenhang mit der Aktion vor der Bayerischen Börse
erstellten Unterlagen vernichtet und die Speicherungen gelöscht wurden.
Die aus Anlaß des Weltwirtschaftsgipfels 1992 in München vom Polizeipräsidium
München eingerichtete Datei "Münchner Wirtschaftsgipfel 1992 - MWG 92" (vergl.
14. Tätigkeitsbericht Ziff. 4.7.1) zur Bewältigung der polizeilichen Aufgaben im
Zusammenhang mit diesem Großereignis wurde zum 1. März 1993 wieder gelöscht.
Speicherungen personenbezogener Daten wurden aber als zur polizeilichen Aufgabenerfüllung
erforderlich in andere polizeiliche Dateien übernommen.
Bei der letztjährigen datenschutzrechtlichen Prüfung beim Polizeipräsidium
München hatte ich festgestellt, daß Personen, die im Zusammenhang mit den Vorgängen am
6. Juli 1992 auf dem Münchner Max-Joseph-Platz wegen Verdachts der versuchten Nötigung,
der Verunglimpfung des Staates und seiner Symbole und des Widerstands gegen
Vollstreckungsbeamte angezeigt wurden, im KAN gespeichert waren. Datenschutzrechtliche
Bedenken gegen die Speicherungen hatte ich nicht geltend gemacht (vgl. 15.
Tätigkeitsbericht Ziff. 4.5.1).
Das Polizeipräsidium München hat mir nunmehr auf Anfrage mitgeteilt, daß von
den 479 Ermittlungsverfahren im Zusammenhang mit den Vorkommnissen am Münchner
Max-Joseph-Platz und anschließenden Folgeaktionen bisher 285 Verfahren gemäß § 170
Abs. 2 StPO sowie 89 weitere Verfahren gemäß § 170 Abs. 2 i.V.m. § 153 Abs. 1 StPO
eingestellt worden sind.
Derzeit werden vom Polizeipräsidium München die Auswirkungen der Einstellungen
auf die weitere Speicherung der personenbezogenen Daten der von den Verfahren Betroffenen
im KAN geprüft. Das Polizeipräsidium München hat bereits von sich aus 11
KAN-Speicherungen gelöscht und mitgeteilt, daß mit weiteren Löschungen zu rechnen sei.
Ich habe beim Polizeipräsidium München mit einer datenschutzrechtlichen
Prüfung begonnen, um festzustellen, ob die aus datenschutzrechtlicher Sicht - gem. Art.
38 Abs. 2 Satz 2 PAG sind Daten zu löschen, falls der der Speicherung zugrunde liegende
Verdacht entfallen ist erforderlichen Konsequenzen aus der Beendigung der strafrechtlichen
Ermittlungsverfahren gezogen werden. Eine abschließende Bewertung ist mir derzeit wegen
teilweise noch offener Ermittlungsverfahren nicht möglich.
Auch im Berichtszeitraum habe ich wieder die Rechtmäßigkeit von Abfragen in
polizeilichen Informationssystemen und in nichtpolizeilichen Informationssystemen, auf die
die bayerische Polizei online zugreifen kann, durch anlaßabhängige und
anlaßunabhängige Auswertungen der Protokolldaten überprüft.
In meinem 15. Tätigkeitsbericht (Ziffer 4.7.1) bin ich ausführlich auf die
Bedeutung der Protokollierung polizeilicher Abfragen aus den polizeilichen und
nichtpolizeilichen Informationssystemen sowie Sinn und Zweck meiner regelmäßigen
Kontrollen der Abfragen eingegangen. Pressemeldungen über einzelne mißbräuchliche
Abfragen durch Polizeibedienstete zeigen, daß die Notwendigkeit besteht,
anlaßunabhängige Kontrollen weiter durchzuführen, um Mißbrauch entgegenzuwirken.
Ich habe mir zu diesem Zweck vom Landeskriminalamt Ausdrucke der
Protokolldaten der ersten 1000 von Bediensteten des Präsidiums der Bayer.
Grenzpolizei vorgenommenen Abfragen aktuellen Datums aus den Dateien
fertigen lassen. Die Auswertung hat keine Hinweise auf mißbräuchliche
Dateiabfragen erbracht.
Neben den anlaßunabhängigen Kontrollen habe ich aufgrund konkreter Angaben von
Petenten auch anlaßbezogene Auswertungen der Protokolldatei durchgeführt:
Für die bei der Polizei gespeicherten Daten bestehen wegen ihrer besonderen
Sensibilität strenge Sicherheitsvorkehrungen, die unbefugte Abfragen ausschließen
sollen. In Bayern werden alle Abfragen der Polizei in einer polizeilichen Landes-
(IBP) oder Bundesdatei (INPOL), wie z.B. Kriminalaktennachweis, Fahndungsdatei, Haftdatei,
Erkennungsdienstdatei, sowie in den über IBP erschließbaren nichtpolizeilichen Dateien
(derzeit: Einwohnerdateien, Ausländerzentralregister, Zentrales
Verkehrsinformationssystem, Gewerbedatei) in einer beim Landeskriminalamt geführten Protokolldatei
für ein Jahr festgehalten. Gespeichert werden die persönliche Kennung des abfragenden
Polizeibeamten (soweit dieser nur Datenübermittler ist wie bei Telefon- oder
Funkanfragen, zusätzlich die Identifizierungsdaten des die Abfrage Veranlassenden), der
Suchbegriff (z.B. Namen und / oder Geburtsdatum der abgefragten Person), die Kennung der
abgefragten Datei, der Zeitpunkt der Abfrage, die Nummer des Datenendgerätes und bei
Abfragen in ZEVIS der Grund der Abfrage.
Die Protokolldatei dient u.a. dem Zweck, innerhalb eines Jahres die Rechtmäßigkeit der Abfragen kontrollieren zu können und so einem möglichen Mißbrauch durch unbefugte Abfragen und unzulässige Nutzung der dabei gewonnenen Daten vorzubeugen.
Aufgrund eigener Erfahrungen, insbesondere anläßlich meiner regelmäßigen
anlaßunabhängigen Protokollauswertungen (vgl. Ziff. 5.5.1)
und von Erkenntnissen anderer Datenschutzbeauftragter, habe ich beim Innenministerium eine
Zusatzprotokollierung von Abfragen angeregt. Zusätzlich zu den bereits bisher
protokollierten Angaben sollten der Zweck der Abfrage und ggf. das Aktenzeichen
des bearbeiteten Vorgangs angegeben und in der Protokolldatei festgehalten werden. Das
Innenministerium hat mir mitgeteilt, daß meine Anregung geprüft wird. Ein Ergebnis liegt
mir noch nicht vor.
Im Rahmen der Vorbereitungen zur Fußballweltmeisterschaft 1994 in den USA haben
die amerikanischen Sicherheitsbehörden das Bundesministerium des Innern, das
Bundeskriminalamt und das Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen um Unterstützung bereits
im Vorfeld der Fußballweltmeisterschaft 1994 durch die Übermittlung personenbezogener
Daten sog. "Fußballrowdies" gebeten. Gewünscht wurden detaillierte
Informationen über Personen, die für die Anstiftung von fußballbezogenen Gewalttaten
bekannt sind oder über die Erkenntnisse aus dem Bereich der allgemeinen Kriminalität
vorliegen und die wahrscheinlich anläßlich der Fußballweltmeisterschaft 1994 in die USA
reisen wollten.
Eine entsprechende Mitteilung über die Anfrage wurde vom Landeskriminalamt
Nordrhein-Westfalen (zentrale Informationsstelle) u.a. auch an die
Landesinformationsstelle Bayern (Polizeipräsidium München) weitergegeben. Dieses hat den
Vorgang dem Staatsministerium des Innern zur Entscheidung vorgelegt.
Ich habe mich in einem Schreiben an das Innenministerium zu der erbetenen
Datenübermittlung geäußert:
Die gewünschte Übermittlung der personenbezogenen Daten diente nicht der
Verfolgung der Betroffenen im Rahmen konkreter Strafverfahren, sondern der Vorbereitung
präventiver Maßnahmen amerikanischer Sicherheitsbehörden. Eine solche
Datenübermittlung an öffentliche Stellen außerhalb des Geltungsbereiches des
Grundgesetzes ist mangels über- oder zwischenstaatlicher Vereinbarungen - nur zulässig,
soweit dies zur Abwehr einer erheblichen Gefahr durch den Empfänger erforderlich ist
(Art. 40 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 Polizeiaufgabengesetz). Dabei muß es sich um eine konkrete,
das heißt eine im Einzelfall bestehende erhebliche Gefahr handeln. Diese Voraussetzung
habe ich nur dann als erfüllt angesehen, wenn hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte
bestehen, daß Personen in die USA aus Anlaß der Fußballweltmeisterschaft einreisen
wollen, von denen aufgrund der vorliegenden Erkenntnisse bei diesem Ereignis mit
hinreichender Wahrscheinlichkeit Gefahren für bedeutsame Rechtsgüter ausgehen. Ich habe
es deshalb für erforderlich gehalten, daß vor einer Datenübermittlung in jedem
Einzelfall individuell geprüft wird, ob z.B. wegen der Erkenntnisse über Anstiftung,
Planung oder Organisation von Gewalthandlungen von einer solchen Gefahrenannahme
ausgegangen werden kann. Eine datenschutzrechtliche Prüfung evtl. Datenübermittlungen
habe ich mir vorbehalten.
Darüber hinaus habe ich die Ansicht vertreten, daß eine Datenübermittlung nur
unter der Bedingung erfolgen dürfe, daß die übermittelten Daten
Die Einhaltung dieser Bedingungen müsse durch eine schriftliche Zusage des
Datenempfängers sichergestellt werden.
Darüber hinaus habe ich angeregt zu prüfen, ob die von der Datenübermittlung
betroffenen Personen rechtzeitig in geeigneter Weise davon unterrichtet werden sollten.
Das Innenministerium hat meine Bedenken geteilt. Trotz der grundsätzlich
bestehenden Bereitschaft die Sicherheitsbehörden der USA bei der Bewältigung der
Sicherheitsprobleme aus Anlaß der Fußballweltmeisterschaft zu unterstützen, hat es
deshalb von einer Übermittlung personenbezogener Daten an die US-Sicherheitsbehörden
abgesehen.
Eine Polizeidirektion wandte sich mit der Frage an mich, ob die Telekom nach
ihrer Umstrukturierung noch Behörde oder öffentliche Stelle im Sinne von Art. 40 PAG ist
und ob einem Ersuchen um Bekanntgabe des Wohn- bzw. Aufenthaltsortes eines
Schuldners oder um Mitteilung, ob sich ein Schuldner in Haft befindet gemäß Art. 40 Abs.
4 PAG entsprochen werden kann. Die TELEKOM hatte mitgeteilt, daß der
Vollstreckungsschuldner laut Auskunft des Einwohnermeldeamtes unbekannt verzogen war.
Der Polizeidirektion habe ich folgende Auskunft erteilt:
Nach Art. 40 Abs. 4 Nr. 3 PAG kann die Polizei auf Ersuchen personenbezogene
Daten an Behörden oder öffentliche Stellen übermitteln, soweit dies zur Wahrung
sonstiger schutzwürdiger Interessen erforderlich ist.
Die Bestimmung des Begriffs öffentliche Stelle in Bezug auf
Datenübermittlungen richtet sich nach der Legaldefinition des Art. 4 Abs. 2 Satz 2
BayDSG. Danach sind öffentliche Stellen auch die öffentlichen Stellen des Bundes gemäß
§ 2 des Bundesdatenschutzgesetzes und damit auch die TELEKOM.
Schutzwürdige Interessen im Sinne von Art. 40 Abs. 4 Nr. 3 PAG können alle von
der Rechtsordnung als schutzwürdig anerkannten ideellen oder vermögenswerten Interessen,
also auch wirtschaftliche Interessen sein. Das Interesse der Telekom an der
Beitreibung der Gebührenschuld ist als schutzwürdiges Interesse anzusehen. Da eine
Beitreibung ohne Kenntnis des Wohn- bzw. Aufenthaltsortes des Vollstreckungsschuldners
nicht erfolgversprechend ist, ist die Datenübermittlung auch erforderlich.
Die Bekanntgabe des Wohn- bzw. Aufenthaltsortes des Vollstreckungsschuldners
bzw. die Mitteilung, ob sich der Schuldner in Haft befindet, durch Polizeibehörden an die
Telekom auf deren Ersuchen hin, halte ich deshalb gemäß Art. 40 Abs. 4 Nr. 3 PAG für
zulässig.
Polizeiinterne Grundlage für die Führung polizeilicher personenbezogener
Sammlungen bei den Behörden und Dienststellen der bayerischen Polizei, die nach dem PAG
und der StPO bestehenden Befugnisse im einzelnen beschreiben, sind die Richtlinien für
die Führung personenbezogener polizeilicher Sammlungen (PpS-Richtlinien). Über diese
Richtlinien, die am 01.01.1994 in Kraft getreten sind und die Richtlinien für die
Führung kriminalpolizeilicher personenbezogener Sammlungen (KpS-Richtlinien aus dem Jahre
1981) ersetzen, habe ich bereits im 15. Tätigkeitsbericht (Nr. 4.9) ausführlich
berichtet. Auf zwei datenschutzrechtliche Forderungen möchte ich wegen ihrer Bedeutung
nochmals eingehen:
1. Reduzierung der im Kriminalaktennachweis (KAN) zu speichernden Vorgänge
Mein Vorgänger im Amt hatte bereits in der Vergangenheit gefordert, Fahrlässigkeitsdelikte nicht mehr in den KAN aufzunehmen. Die PpS-Richtlinien sehen nunmehr vor, daß der Nachweis und die Erschließung der Kriminalakten grundsätzlich über die Datei polizeiliche Sachbearbeitung/Vorgangsverwaltung-Verbrechensbekämpfung (PSV) erfolgen, wenn darin ausschließlich Unterlagen über Sachverhalte geringerer Bedeutung erfaßt sind. Da Straftaten, die fahrlässig begangen wurden, nach den PpS-Richtlinien regelmäßig nur geringere Bedeutung zukommt, wird - zumindestens in den Fällen, in denen ausschließlich Unterlagen über Fahrlässigkeitsdelikte (evtl. zusammen mit Unterlagen über andere Fälle geringerer Bedeutung) in der Kriminalakte aufbewahrt werden - von einer (landesweiten) Speicherung im KAN abgesehen. Der Forderung des Datenschutzes wurde damit zum Teil entsprochen.
2. Speicherung von Suizidversuchen
Das Staatsministerium des Innern hat mir zugesagt zu prüfen, in welchen Fällen Selbstmordversuche überhaupt zu einer Speicherung im Landes-KAN führen sollen. Eine Regelung hierzu und zu anderen Fragen polizeilicher Speicherung wird die Neufassung der Errichtungsanordnung für die Datei KAN enthalten, die ich einer kritischen Prüfung unterziehen werde.
Die Bayerische Grenzpolizei hat die Erweiterung der Zugriffsberechtigung
auf den sog. Landesgrenzaktennachweis der Bayerischen Grenzpolizei (Landes-GAN) auf alle
bayerische Landespolizeidienststellen vorgeschlagen und eine entsprechend geänderte
Errichtungsanordnung für die Datei erstellt.
Grund dafür war eine Änderung des Asylverfahrensgesetzes zum 01.07.1993 mit
der den Dienststellen der Bayerischen Landespolizei Befugnisse zur Zurückschiebung von
Asylbewerbern eingeräumt wurden, die über sichere Drittstaaten eingereist sind. Bei der
Entscheidungsfindung muß die Landespolizei auch auf die im Landes-GAN gespeicherten
Informationen (z.B. Zurückweisungen an der Grenze) zugreifen können. Grundsätzliche
Bedenken gegen die Zugriffsbefugnis der Landespolizei habe ich deshalb nicht geäußert.
Ich habe aber keine Notwendigkeit gesehen, die Zugriffsbefugnis auf alle Informationen des
Landes-GAN auszudehnen. Ich habe daher das Innenministerium gebeten, zu prüfen, ob
der Zugriff durch die Bayerische Landespolizei auf alle GAN-Schlüsselzahlen im Hinblick
auf die Änderung ihrer Aufgaben nach dem Asylverfahrensgesetz erforderlich ist.
Das Innenministerium hat daraufhin veranlaßt, daß die Ereignisschlüssel, die
nur für die Arbeit der Grenzpolizei bedeutsam sind, für den Zugriff durch die
Landespolizei gesperrt werden.
Das Staatsministerium der Justiz hat den Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung
des Gesetzes zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer
Erscheinungsformen der organisierten Kriminalität (OrgKGErgG) sowie den Entwurf eines
Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vorgelegt. Die Einbringung beider Gesetzentwürfe
in den Bundesrat wurde in der Sitzung vom 17.05.1994 vom Ministerrat beschlossen. Durch
die Gesetzentwürfe soll das straf- und strafverfahrensrechtliche Instrumentarium zur
Bekämpfung der organisierten Kriminalität und besonders schwerer Fälle der Eigentums-
und Vermögenskriminalität verbessert werden.
Aus datenschutzrechtlicher Sicht geht es dabei in erster Linie um folgende
Punkte:
Die Erweiterung des strafverfahrensrechtlichen Instrumentariums zur Bekämpfung
der organisierten Kriminalität kann wegen der Bedrohung der Gesellschaft durch diese
Kriminalitätsform im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit hingenommen werden.
Ich habe daher keine grundsätzlichen Bedenken gegen die im Gesetzentwurf
vorgesehenen Regelungen zur technischen Wohnraumüberwachung geäußert.
Allerdings darf der Einsatz besonderer technischer Mittel in Wohnungen im
Hinblick auf die besondere Eingriffsintensität der Maßnahmen nur unter strengen
Voraussetzungen zugelassen werden. Darüber hinaus muß wegen der Notwendigkeit der
Kontrolle durch eine unabhängige Instanz die uneingeschränkte Kontrolle der Verarbeitung
und Nutzung der durch die Maßnahme gewonnenen Daten durch den Datenschutzbeauftragten
sichergestellt sein. Im einzelnen habe ich folgendes gefordert:
1. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes
Der sog. Lauschangriff zur Strafverfolgung darf nur unter engen materiell-rechtlichen Voraussetzungen zugelassen werden. Dies gilt umso mehr, da der vorliegende Gesetzentwurf über den Einsatz technischer Mittel zum Abhören und Aufzeichnen des nicht öffentlich gesprochenen Wortes auch die Herstellung von Lichtbildern und Bildaufzeichnungen zuläßt. Da es sich hier um einen Eingriff in den Kernbereich des Persönlichkeitsrechts handelt, sollte die Ausgestaltung des Eingriffs nicht - wie vorgesehen ist - allein einfach-gesetzlichen Regelungen vorbehalten bleiben. Dies gilt sowohl für die Eingriffsvoraussetzungen als auch für die Anordnungskompetenz (Richtervorbehalt), zumal für den geringeren Eingriff der Durchsuchung ein Richtervorbehalt in Art. 13 Abs. 2 Grundgesetz vorgesehen ist.
Ich halte es daher für notwendig, die zur Strafverfolgung vorgesehenen Eingriffe in die Unverletzlichkeit der Wohnung auf Straftaten von erheblicher Bedeutung für die Rechtsordnung zu beschränken. Sie dürfen nur durch den Richter, bei Gefahr in Verzug im Vorgriff auf die Entscheidung des Richters auch durch die Staatsanwaltschaft angeordnet werden.
Diese Regelung der Anordnungskompetenz sollte ausdrücklich in das Grundgesetz aufgenommen werden.
Durch die Eilkompetenz der Staatsanwaltschaft können Grundrechtseingriffe zwar zunächst ohne eine Prüfung durch eine unabhängige Stelle wie das Gericht vorgenommen werden. Die Staatsanwaltschaft hat allerdings unverzüglich die richterliche Bestätigung zu beantragen. Wird diese nicht erteilt, tritt die Anordnung außer Kraft.
Ich habe zum Ausdruck gebracht, dabei davon auszugehen, daß
- eine richterliche Bestätigung auch dann einzuholen ist, wenn sich die Maßnahme - gleich aus welchem Grund - zwischenzeitlich erledigt hat,
- Maßnahmen, deren Bestätigung durch das Gericht wegen Rechtswidrigkeit ihrer Anordnung unterbleibt, sofort einzustellen und erlangte Datenbestände einschließlich der Daten über Zufallsfunde - zu löschen sind.
Nur unter diesen Voraussetzungen habe ich davon abgesehen, entsprechende gesetzliche Regelungen zu fordern.
Zum Sachstand teilt die Staatsregierung mit, daß der Entwurf derzeit in den Ausschüssen des Bundesrates liege. Zu meinen Vorschlägen hat sich die Staatsregierung noch nicht im einzelnen geäußert.
2. OrgKGErgG-Entwurf
2.1 Verwertungsverbot
Die Verwendung der durch den Eingriff erlangten personenbezogenen Daten zu Beweiszwecken in anderen Strafverfahren ist nur eingeschränkt zulässig. Als Ermittlungsansatz in anderen Strafverfahren und zur Gefahrenabwehr dürfen sie jedoch - legt man die Rechtsprechung zu § 100 a der Strafprozeßordnung (StPO) zugrunde - genutzt werden. Die besondere Intensität des mit der geplanten Maßnahme verbundenen Grundrechtseingriffs verbietet es jedoch, daß die gewonnenen Erkenntnisse für die Verfolgung jedweder Straftat und die Abwehr jedweder Gefahr verwendet werden. Da nur aufgrund der schwerwiegenden Gefahren der organisierten Kriminalität für den Einzelnen und die Allgemeinheit das Eindringen staatlicher Organe in den Schutzbereich des Art. 13 Grundgesetz zugelassen werden kann, dürfen die dadurch gewonnenen personenbezogenen Informationen zur Verfolgung minderschwerer Straftaten und zur Abwehr von Gefahren ohne erhebliches Gewicht nicht verwertet werden. Die in Art. 13 Grundgesetz verbriefte Unverletzlichkeit der Wohnung darf im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nur insoweit eingeschränkt werden, als es zur Bekämpfung schwerer Straftaten unerläßlich ist. Diese Auffassung findet ihre Stütze auch in einer Entscheidung des Bundesgerichtshofes aus dem Jahr 1980 zur Telefonüberwachung nach dem G 10-Gesetz. Dort wird u.a. ausgeführt:
"Im Lichte der Verfassung macht es keinen wesentlichen Unterschied, ob derjenige, der von einer Telefonüberwachung betroffen und dadurch in seinem Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 Grundgesetz beeinträchtigt ist, aufgrund der unmittelbar oder nur der mittelbar erlangten Beweismittel strafrechtlicher Verfolgung ausgesetzt wird".
Ich habe daher gefordert, die Verwendung der gewonnenen Daten als Ermittlungsansatz auf bestimmte schwere Straftaten und auf die Abwehr erheblicher Gefahren zu beschränken.
2.2 Zeugnisverweigerungsrecht von Berufsgeheimnisträgern und von Personen, die
aus persönlichen Gründen zur Verweigerung des Zeugnisses berechtigt sind
Es fehlen Regelungen zur Verwertbarkeit von Mitteilungen zwischen dem Beschuldigten und Personen, die nach § 52 StPO (Angehörige) oder § 53 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 b (Berufsgeheimnisträger) zur Verweigerung des Zeugnisses berechtigt sind. Eine solche Regelungslücke ist nicht hinnehmbar. Es kann auch nicht angenommen werden, daß wie bei dem geringeren Eingriff der Telefonüberwachung § 97 StPO, der die Beschlagnahmefreiheit solcher Mitteilungen vorsieht, für Berufsgeheimnisträger sinngemäß anwendbar ist, da der Entwurf zwar eine Reihe anderer, nicht aber diese Bestimmung für anwendbar erklärt.
Das würde dazu führen, daß die genannten Personengruppen zwar das Zeugnis verweigern und Mitteilungen zwischen ihnen und dem Beschuldigten nicht der Beschlagnahme unterliegen. Vertrauliche Gespräche im Schutz der Wohnung wären dagegen dem Zugriff der Strafverfolgungsbehörden ausgesetzt.
Ich habe daher gefordert, § 97 StPO ausdrücklich für anwendbar zu erklären.
2.3 Jährlicher Bericht des Justizministeriums an eine Kommission
Bei Eingriffen in den Kernbereich der Privatsphäre des Bürgers bedarf es als Korrelativ verstärkter Kontrollen. Neben der gerichtlichen Kontrolle und der Datenschutzkontrolle halte ich einen jährlichen Bericht des Justizministeriums an eine parlamentarische Kommission (wie z.B. PKK, G 10-Kommission, Rechtsausschuß) für einen besonders geeigneten Kontrollmechanismus. Diese Berichtspflicht, die zu einer größeren Transparenz staatlichen Handelns für Parlament und Bürger führt, stärkt zugleich das Vertrauen des Bürgers und fördert die Akzeptanz der zu treffenden Maßnahmen.
2.4 Kontrollbefugnis des Datenschutzbeauftragten
Ich habe in diesem Zusammenhang erneut darauf hingewiesen, daß unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Kontrolle der Verarbeitung und Nutzung der Daten, die auf der Grundlage der geplanten Maßnahme gewonnen werden, durch eine unabhängige Stelle sichergestellt sein muß. Der erhebliche Grundrechtseingriff, der mit der technischen Wohnraumüberwachung verbunden ist, ist mit der Datenerhebung, die der Kontrolle des Gerichts unterliegt, nicht beendet, sondern wirkt bei der weiteren Verwendung der Daten fort. Dies stellt einen zusätzlichen Grundrechtseingriff dar. Die Verarbeitung und Nutzung der Daten unterliegt aber nur dann der richterlichen Kontrolle, wenn die Daten in einem Gerichtsverfahren verwertet werden sollen und der Verarbeitung und Nutzung für die Frage der Verwertung Bedeutung zukommt. Nur dann prüft der Richter, ob die Daten rechtmäßig erhoben, verarbeitet und genutzt wurden. Werden Verfahren gegen die von der Maßnahme Betroffenen durch die Staatsanwaltschaft gar nicht erst eingeleitet oder eingestellt oder finden die Daten für die gerichtliche Entscheidung keine Verwendung, wohl aber für andere Zwecke (z.B. Speicherung zur Gefahrenabwehr), unterliegen die Eingriffe nicht der gerichtlichen Kontrolle. Die Verarbeitung und Nutzung dieser Daten bedarf daher der Kontrolle eines anderen unabhängigen Kontrollorgans. Die notwendige Kontrolle kann durch den Datenschutzbeauftragten sichergestellt werden, der im Gegensatz zur Aufsichtsbehörde die Forderungen des Bundesverfassungsgerichts nach der Unabhängigkeit des Kontrollorgans erfüllt.
Ich meine deshalb, daß die uneingeschränkte Kontrolle der Verarbeitung und Nutzung der durch die geplante Maßnahme gewonnenen Daten durch den Datenschutzbeauftragten möglich sein muß. Dies gilt auch für die in Akten verarbeiteten und genutzten Daten.
Die Bundesregierung hat den Entwurf eines Gesetzes über das Bundeskriminalamt
und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten
(Bundeskriminalamtsgesetz - BKAG) vorgelegt. Der Gesetzentwurf verfolgt das Ziel, das
Gesetz über die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes vom 08. März 1951 in der
Fassung vom 29. Juni 1973, zuletzt geändert durch das 1. Gesetz zur Reform des
Strafrechts vom 09. Dezember 1974, fortzuentwickeln. Damit soll insbesondere auch dem
Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1983 zum Volkszählungsgesetz 1983
Rechnung getragen werden, wonach Beschränkungen des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage bedürfen, aus der sich
Voraussetzungen und Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar
ergeben.
Dies ist zu begrüßen. Ich meine aber, daß der Entwurf noch nicht allen
datenschutzrechtlichen Anforderungen genügt. Zu wichtigen Einzelfragen vertrete ich
folgende Auffassung:
1. Erhebungskompetenz
Nach dem Gesetzentwurf kann das Bundeskriminalamt, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgabe als Zentralstelle, insbesondere zur Ergänzung vorhandener Daten erforderlich ist, Daten durch Ersuchen um Auskünfte, Anfragen oder Einsichtnahmen in Akten bei den Polizeien des Bundes und der Länder erheben. Bei anderen öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen, bei Polizeiund Justizbehörden sowie sonstigen für die Verhütung und Verfolgung von Straftaten zuständigen öffentlichen Stellen anderer Staaten sowie bei internationalen Organisationen, die mit der Aufgabe der Verhütung und Verfolgung von Straftaten befaßt sind, kann das BKA unter o.g. Voraussetzungen Daten erheben, wenn eine Erhebung bei den Polizeien des Bundes und der Länder keinen Erfolg verspricht.
Dem BKA als Zentralstelle wird damit eine eigene Befugnis zur Datenerhebung eingeräumt. Danach können auch personenbezogene Daten, deren Übermittlung von der Polizei an das BKA nach Landespolizeirecht nicht vorgesehen ist, durch das BKA selbst erhoben werden. Dagegen habe ich - ebenso wie mein Amtsvorgänger - keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
Nach Art. 73 Nr. 10 Grundgesetz hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in der Kriminalpolizei sowie für die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes. Art. 87 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz, der die Schaffung einer Zentralstelle für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen, für die Kriminalpolizei und zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes regelt, unterscheidet zwischen einer Zentralstelle für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen und einer Zentralstelle zur Sammlung von Unterlagen zum Zwecke des Verfassungsschutzes. Daraus läßt sich schließen, daß die Zentralstelle für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen mehr sein muß als eine Stelle, die auf das Sammeln von Unterlagen beschränkt ist. Darüber hinaus hat das Bundeskriminalamt vielfältige Aufgaben, so z.B. das Sammeln und Auswerten aller Nachrichten und Unterlagen für die polizeiliche Verbrechensbekämpfung und auch die Unterstützung der Polizeien der Länder in der Vorbeugungsarbeit zur Verbrechensverhütung. Zur Erfüllung dieser Aufgaben wurde ein Informationssystem geschaffen, das über einen einheitlichen Standard verfügen muß, will es diesen Zwecken auch gerecht werden. Dieser Standard muß vom BKA-Gesetz festgelegt werden können. Ansonsten müßte sich die gemeinsame Datensammlung des Bundes und der Länder am restriktivsten Landesgesetz ausrichten.
2. Übermittlungskompetenz
Nach dem Gesetzentwurf erhält das BKA eigene Übermittlungskompetenzen im innerstaatlichen und internationalen Bereich. Bei der Beurteilung erscheint eine differenzierte Betrachtungsweise geboten:
Bei der Datenübermittlung im innerstaatlichen Bereich ist zu unterscheiden zwischen Datenübermittlung an
- Polizeien des Bundes und der Länder,
- sonstigen öffentlichen Stellen und
- nichtöffentlichen Stellen.
Während bezüglich der Übermittlung eigener Datenbestände aus Amtsdateien des BKA gegen die Regelung des Entwurfs keine Bedenken bestehen, gilt dies für Daten, die von den Ländern in Verbunddateien des Bundes und der Länder eingegeben wurden, nicht uneingeschränkt.
Zur Erfüllung seiner Aufgaben als Zentralstelle (Zusammenarbeit des Bundes und der Länder) halte ich die Regelung der Zuständigkeit des BKA für die Datenübermittlungen an Polizeidienststellen des Bundes und/oder der Länder für zulässig. Dies ergibt sich bereits aus Art. 73 Nr. 10 Grundgesetz, der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in der Kriminalpolizei überträgt.
Anders ist die Kompetenzzuweisung für die Datenübermittlung an andere öffentliche oder nichtöffentliche Stellen zu beurteilen. Das Recht, als Zentralstelle polizeiliche Daten für die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder zu sammeln, umfaßt nicht das Recht, "Länderdaten" an andere Stellen weiterzuleiten. Dies setzt grundsätzlich für jeden Einzelfall das Einvernehmen mit den datenbesitzenden Landesbehörden voraus.
Datenübermittlungen des BKA im internationalen Bereich (siehe auch Beitrag EUROPOL Nr. 5.14.1) sind vorgesehen u.a. an Polizei- und Justizbehörden sowie an sonstige für die Verhütung und Verfolgung von Straftaten zuständige öffentliche Stellen anderer Staaten sowie an zwischen- und überstaatliche Stellen, die mit Aufgaben der Verhütung und Verfolgung von Straftaten befaßt sind, soweit dies erforderlich ist zur Erfüllung einer ihm obliegenden Aufgabe
- zur Verfolgung von Straftaten und zur Strafvollstreckung nach Maßgabe der Vorschriften über die internationale Rechtshilfe in strafrechtlichen Angelegenheiten,
- zur Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung oder
- zur Abwehr einer im Einzelfall bestehenden erheblichen Gefahr für die öffentliche Sicherheit.
Eine solche Befugnisnorm wäre zumindest für den Bereich der Gefahrenabwehr im Hinblick auf die Regelung der Gesetzeskompetenz im Grundgesetz problematisch.
Nach Art. 73 Nr. 10 Grundgesetz hat der Bund u.a. die ausschließliche Gesetzgebung über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in der Kriminalpolizei, über die Einrichtungen des Bundeskriminalamtes und der internationalen Verbrechensbekämpfung. Der Begriff "internationale Verbrechensbekämpfung" umfaßt jedoch nur die Strafverfolgung durch deutsche Behörden auf fremden Gebiet und die Amtshilfe deutscher Behörden auf Ersuchen ausländischer Strafverfolgungsbehörden. Der Bereich der Gefahrenabwehr wird davon nicht umfaßt.
Auch aus der Zentralstellenbefugnis kann eine Berechtigung des BKA zur Datenübermittlung ins Ausland zum Zwecke der Gefahrenabwehr ebenfalls nicht abgeleitet werden. Die Zentralstellenbefugnis bezieht sich auf die polizeiliche Zusammenarbeit des Bundes und der Länder,also auf die nationale Zusammenarbeit, nicht auf die Zusammenarbeit mit anderen Staaten.
3. Datenspeicherung
Nach dem Entwurf können personenbezogene Daten von Personen, die bei einer künftigen Strafverfolgung als Zeugen in Betracht kommen, oder bei denen Anhaltspunkte bestehen, daß sie Opfer einer künftigen Straftat werden könnten, sowie von Kontakt- und Begleitpersonen, Hinweisgebern und sonstigen Auskunftspersonen gespeichert, verändert und genutzt werden, soweit dies zur Verhütung oder zur Vorsorge für die künftige Verfolgung einer Straftat mit erheblicher Bedeutung erforderlich ist.
Damit wird die Speicherung verschiedener Personengruppen einheitlich geregelt, obwohl eine differenzierte Regelung erforderlich wäre. Dies gilt insbesondere für die nach dem Entwurf zulässige Speicherung potentieller Zeugen und Opfer. Der Wortlaut der Regelung läßt eine flächendeckende Speicherung ganzer Personengruppen (z.B. Homosexueller, Freier, Pizzeriabesitzer) zu. Dies ist aus datenschutzrechtlicher Sicht abzulehnen.
Vorstehende Ausführungen habe ich dem Innenministerium zur Berücksichtigung in
den weiteren Verhandlungen zum BKA-Gesetz übermittelt.
Am 29.11.1993 trat das Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren
Straftaten (sog. Geldwäschegesetz GWG) in Kraft. Das Gesetz dient der effektiven
Verfolgung der Geldwäsche und damit - durch den Versuch des Entzugs finanzieller
Ressourcen - der Bekämpfung der organisierten Kriminalität. Es enthält
Identifizierungs- und Aufzeichnungspflichten bei Finanztransaktionen, insbesondere für
Banken und andere Gewerbetreibende sowie die Verpflichtung zur Meldung von
Verdachtsfällen der Geldwäsche an die Strafverfolgungsbehörden. Zur Verfahrenspraxis
haben mir das Bayerische Staatsministerium des Innern und das Bayerische Staatsministerium
der Justiz folgendes mitgeteilt:
Anzeigen nach § 11 GWG sollen in Bayern an die Staatsanwaltschaften bei den
Oberlandesgerichten und an das Landeskriminalamt erstattet werden. Die Bankenverbände,
die Versicherungswirtschaft und die Spielbanken sind entsprechend unterrichtet. Bei den
Staatsanwaltschaften werden die Anzeigen unabhängig vom Vorliegen eines Anfangsverdachts
im Sinne des § 152 Abs. 2 der Strafprozeßordnung (StPO) wie eine Strafanzeige in das
sog. OJs-Register eingetragen.
Beim Landeskriminalamt werden die Anzeigen im Rahmen der Vorgangsverwaltung
gespeichert. Sofern sich ein Anfangsverdacht für ein Vergehen nach § 261 Strafgesetzbuch
(Geldwäsche) ergibt, erfolgt die Speicherung auch in der Vorgangsverwaltung der
ermittlungsführenden Polizeidienststelle. Darüber hinaus werden in diesen Fällen, in
denen Ermittlungsverfahren eingeleitet werden, Kriminalakten angelegt. Erkenntnisse aus
Anzeigen werden auch in die Dateien ADOK oder APOK eingestellt, sofern die in den
Errichtungsanordnungen genannten Speicherungsvoraussetzungen vorliegen.
Die Speicherungen durch die Polizei halte ich aus datenschutzrechtlicher Sicht
für angemessen. Bei der Staatsanwaltschaft halte ich dagegen eine differenziertere
registermäßige Behandlung eingehender Anzeigen nach § 11 GWG für erforderlich:
Nach meiner Auffassung unterscheiden sich Anzeigen nach § 11 GWG grundsätzlich
von Strafanzeigen, die sich gegen eine bestimmte Person richten: Während eine
Strafanzeige vom Willen des Anzeigeerstatters getragen ist, daß der von ihm Beschuldigte
für ein bestimmtes Verhalten strafrechtlich zur Verantwortung gezogen wird, sind
Institute und Spielbanken von Gesetzes wegen verpflichtet, ihnen verdächtig erscheinende
Finanztransaktionen den zuständigen Strafverfolgungsbehörden unverzüglich anzuzeigen.
Dieser Unterschied ist auch bei der Speicherung in staatsanwaltschaftlichen
Informationssystemen zu berücksichtigen:
Leitet die Staatsanwaltschaft aufgrund einer Anzeige nach dem Geldwäschegesetz
wegen bestehenden Anfangsverdachts einer Straftat ein Ermittlungsverfahren ein, stehen
einer Eintragung des Verfahrens in das OJs-Register datenschutzrechtliche Gesichtspunkte
nicht entgegen. Fehlt es jedoch an einem Anfangsverdacht - die Mitteilung des
Geldinstituts muß einen solchen noch nicht begründen -, sollte das Verfahren entweder in
ein neu zu errichtendes besonderes Register oder in das Register für allgemeine
Rechtssachen (AR-Register) eingetragen werden. Dieser unterschiedlichen registermäßigen
Behandlung kommt im Hinblick auf die geplanten bayern- und bundesweiten
staatsanwaltschaftlichen Informationssysteme auch große praktische Bedeutung zu.
Würden alle Anzeigen nach § 11 GWG im OJs-Register eingetragen, wären sie nach
Realisierung des im Verbrechensbekämpfungsgesetz (Entwurf) vorgesehenen Systems
"Bundes-Sissy" auch bundesweit abfragbar.
Ich habe das Staatsministerium der Justiz hierzu um Stellungnahme gebeten. Eine
abschließende Äußerung liegt mir noch nicht vor.
Von den Fraktionen im Deutschen Bundestag der CDU/CSU und der FDP wurde der
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuches, der Strafprozeßordnung und
anderer Gesetze (Verbrechensbekämpfungsgesetz) eingebracht. Dieser Gesetzentwurf wurde
zwischenzeitlich vom Deutschen Bundestag beschlossen.
In Art. 12 (Änderung des Gesetzes zu Art. 10 Grundgesetz) werden dem
Bundesnachrichtendienst (BND) Befugnisse bei der internationalen Verbrechensbekämpfung
eingeräumt. Der BND darf künftig
Grundsätzliche datenschutzrechtliche Bedenken habe ich gegen diese Erweiterung
der Befugnisse des BND nicht geäußert. Ich bedauere aber, daß der Bundesgesetzgeber die
Anregung nach Klarstellung im Gesetzestext selbst, daß die erweiterte
Fernmeldeaufklärung dem Bundesnachrichtendienst nur zur Erfüllung seiner eigenen
Aufgaben eingeräumt wird (Beobachtung von Vergehen mit außen- und sicherheitspolitischer
Bedeutung im Ausland), nicht aufgegriffen hat. Dies hätte verdeutlicht, daß eine
gezielte Erhebung von Daten für polizeiliche Zwecke nicht zulässig ist. Auch der
Forderung nach einer wirksamen Kontrollmöglichkeit durch den Datenschutzbeauftragten in
diesem sensiblen Bereich wurde leider nicht entsprochen.
Ich teile aber insbesondere die Auffassung nicht, durch die im Gesetzentwurf
vorgesehene erweiterte Fernmeldeaufklärung des BND und die Zulässigkeit der
Übermittlung personenbezogener Daten an andere Behörden werde das Trennungsgebot
verletzt, da die organisatorische und informationelle Trennung von BND und
Strafverfolgungsbehörden bestehen bleibt und der BND keine exekutiven Zwangsbefugnisse
erhält. Die Strafverfolgung bleibt weiterhin alleinige Aufgabe der Polizei und der
sonstigen Strafverfolgungsbehörden.
Allerdings muß auch in Zukunft darauf geachtet werden, daß die
geheimdienstliche Informationsmacht und die polizeilichen Exekutivbefugnisse strikt
getrennt bleiben. Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder haben deshalb mit
meiner Stimme in einem gemeinsamen Beschluß gefordert, beim Vollzug des Gesetzes darauf
zu achten, daß nicht gezielt Informationen gesammelt werden, die vom Auftrag des BND
nicht umfaßt werden, um die klare Trennungslinie zwischen Nachrichtendienst und
Polizeibehörden nicht zu verwischen.
Der Bayerische Landtag hat am 15.12.1994 das Gesetz zur Änderung
polizeirechtlicher Vorschriften beschlossen. Das Gesetz bringt eine erhebliche Ausweitung
ereignis- und verdachtsunabhängiger polizeilicher Kontrollmöglichkeiten mit sich. Bisher
durfte die Bayerische Polizei solche Kontrollen, für die keinerlei tatsächliche
Anhaltspunkte für eine konkrete Gefahr oder die Begehung bestimmter Straftaten vorliegen
müssen, nur zur Verkehrskontrolle und zu Verkehrserhebungen (§ 36 Abs. 5 der
Straßenverkehrsordnung) sowie im "Zollgrenzbezirk" und in Flugplatzbereichen
zur Verhütung oder Unterbindung unerlaubter Überschreitung der Landesgrenze (Art. 13
Abs. 1 Nr. 5 PAG) durchführen. Identitätsfeststellungen nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 PAG
(an sog. verrufenen Orten) oder Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 (an Kontrollstellen) setzen zumindest
Anhaltspunkte für Störungen oder die Begehung der in § 100 a der Strafprozeßordnung
genannten schweren Straftaten voraus und sind auf einen engen räumlichen Bereich
begrenzt.
Künftig wird die Bayerische Polizei Personenkontrollen einschließlich der
Befugnis zur Durchsuchung von Personen und Sachen - auch in einem 30 Kilometer breiten
Streifen entlang der Grenzen sowie auf "Durchgangsstraßen" und
"öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs" zur Verhütung oder
Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze oder des unerlaubten
Aufenthalts oder zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität
durchführen können.
Begründet werden diese zusätzlichen Befugnisse mit der Notwendigkeit von
Ausgleichsmaßnahmen für den im Rahmen der Verwirklichung des Schengener
Durchführungsübereinkommens angestrebten Abbau der Binnengrenzkontrollen zwischen den
Schengener Vertragsstaaten und dem damit verbundenen Wegfall der
"Filterfunktion" der Grenzkontrollstellen. Hinzu komme, daß mit dem
bevorstehenden Wirksamwerden des Beitritts der Republik Österreich zur Europäischen
Union die bayerisch-österreichische Grenze ihren Charakter als Zollgrenze verliere.
Gegen die sowohl örtliche wie sachliche Erweiterung der polizeilichen Befugnis
zur verdachtsunabhängigen Identitätsfeststellung habe ich im Hinblick auf die Bedrohung
durch die wachsende grenzüberschreitende Kriminalität von erheblicher Bedeutung und die
Notwendigkeit der Abwehr unerlaubter Grenzübertritte keine grundsätzlichen
datenschutzrechtlichen Bedenken. Allerdings wäre aus meiner Sicht wegen der vom
Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Volkszählungsgesetz 1983 geforderten Normenklarheit
eine Konkretisierung der Regelung - soweit die Kontrolle auf "Durchgangsstraßen"
erweitert wird erforderlich gewesen. Nach der genannten Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts bedürfen Beschränkungen des Rechts auf informationelle
Selbstbestimmung einer gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzung und der
Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben. Diese Klarheit
muß sich aus dem Gesetz selbst ergeben, Ausführungen in der Begründung genügen nicht.
Der Gesetzentwurf berücksichtigte diese Forderungen aus meiner Sicht nicht in
ausreichendem Maße. Insbesondere ist für den Bürger und die Polizei nicht
ausreichend klar erkennbar, was unter "Durchgangsstraßen" - die Regelung
beschränkt sich nicht auf Autobahnen - zu verstehen ist.
Ich hatte deshalb vorgeschlagen, als solche Straßen die Bundesautobahnen und
die Europastraßen als Regelfälle im Gesetz selbst zu benennen. Die
Staatsregierung hat das übernommen. Soweit darüber hinaus Straßen in entsprechende
Kontrollmaßnahmen einbezogen werden sollen, sollte dies nur zulässig sein, wenn tatsächliche
Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß die anderen Straßen ebenfalls diese
internationale Verkehrsbedeutung haben und der Einsatz der Maßnahme durch den
Dienststellenleiter angeordnet wird. Diese Forderung hat die Staatsregierung nicht
übernommen.
Auch der Bayerische Senat sah die Umschreibung der betroffenen Straßen im
Entwurf als "Durchgangsstraßen" als nicht präzise genug an, um der Polizei die
notwendige Sicherheit zu geben, auf welchen Straßen sie kontrollieren darf und um den
rechtsstaatlichen Bedürfnissen zu entsprechen. Er hat deshalb vorgeschlagen, die in der
Begründung zum Gesetz genannte Definition (alle Straßenverbindungen des internationalen
Verkehrs, die aufgrund ihrer Verkehrsbedeutung für die grenzüberschreitende
Kriminalität relevant sind) als eigene Definitionsnorm in das Gesetz selbst aufzunehmen.
Die Staatsregierung ist dem gefolgt.
Die geplante Gesetzesänderung geht über den Ausgleich des Wegfalls der
bisherigen Kontrollmöglichkeiten an den Binnengrenzen hinaus, indem sie die bisherigen
Eingriffsmöglichkeiten der Polizei erweitert. Während bisher verdachtsunabhängige
Identitätsfeststellungen nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG auf die Bekämpfung unerlaubter
Grenzübertritte und auf den Grenzbereich und auf Flugplätze beschränkt waren, soll
diese Möglichkeit nunmehr auf große Teile des Straßennetzes des gesamten Staatsgebiets
ausgeweitet, auf sämtliche Anlagen des internationalen Verkehrs, also auch auf
entsprechende Bahnhöfe und Verkehrsmittel erstreckt und allgemein auf die Bekämpfung der
grenzüberschreitenden Kriminalität ausgedehnt werden.
Die in den verdachtsunabhängigen Identitätskontrollen und Durchsuchungen
liegenden Eingriffe in den grundgesetzlich geschützten allgemeinen Freiheitsbereich des
Bürgers dürfen jedoch nur soweit erfolgen, wie es zum Schutz öffentlicher Interessen
unerläßlich ist; dabei ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Unter
diesen Gesichtspunkten habe ich es zum Ausgleich für die erweiterte Kontrollmöglichkeit
für erforderlich gehalten, diese zusätzliche Befugnis der Polizei auf den genannten
Durchgangsstraßen nur zur Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität von
erheblicher Bedeutung im Sinne des Art. 30 Abs. 5 PAG einzusetzen. Eine derartige
Begrenzung ist mir auch aus polizeilicher Sicht vertretbar erschienen, da der Katalog in
Art. 30 Abs. 5 PAG nicht abschließend ist und damit die verdachtsunabhängigen
Identitätskontrollen in dem genannten Raum auch zur Bekämpfung von
Kriminalitätsbereichen möglich wäre, die mit den in Art. 30 Abs. 5 PAG genannten
Straftatbeständen vom Gewicht her vergleichbar sind. Auch diese Forderung wurde nicht
übernommen. Der Bayerische Landtag hat den Gesetzentwurf in der von der Staatsregierung
vorgelegten Fassung beschlossen. Ich werde aufmerksam beobachten, wie sich der Vollzug des
Gesetzes in der Praxis gestaltet und ggf. auf meine Forderungen zurückkommen.
Auch in diesem Berichtszeitraum habe ich die Entwicklung der europäischen
polizeilichen Zusammenarbeit weiter beobachtet. Dabei geht es insbesondere um die
Schaffung einer europäischen polizeilichen Zentralstelle.
Angesichts der Kriminalitätsentwicklung ist die institutionalisierte
polizeiliche Zusammenarbeit und damit die Schaffung einer Europäischen Zentralstelle
(EUROPOL) vordringliches Ziel auch der Bundesrepublik Deutschland. Bisher existiert in Den
Haag nur ein Kooperationsstab EDU (European Drug Unit), der auf dem Gebiet der Bekämpfung
der Drogenkriminalität die Möglichkeit des Informationsaustausches zwischen den
Mitgliedsstaaten der Europäischen Union bieten soll. Die in einer
"Ministervereinbarung" vorgesehene Übermittlung der von den Polizeibehörden
der Länder in bestimmten Anwendungen des INPOL-Systems gespeicherten Daten stützt sich
dabei mangels einer anderen Rechtsgrundlage - auf die jeweiligen Landespolizeigesetze.
Damit EUROPOL den Status einer internationalen zwischenstaatlichen Organisation
mit eigener Rechtspersönlichkeit erhält, bedarf es nach einhelliger Auffassung eines
völkerrechtlichen Vertrages (Konvention). Dieser wird zur Zeit von einer Arbeitsgruppe
EUROPOL ausgearbeitet. Den Vorsitz der Arbeitsgruppe stellt jeweils der Mitgliedsstaat der
Europäischen Union, der die halbjährlich wechselnde Präsidentschaft innehat. Die
Bundesregierung beabsichtigt während der deutschen Präsidentschaft im 2. Halbjahr 1994
die Beratungen zum Konventionsentwurf abzuschließen und einen ratifizierungsfähigen
Vertragstext vorzulegen.
Im Rahmen der Beteiligung der Länder an den Beratungen zum Konventionsentwurf
habe ich u.a. auf folgendes hingewiesen:
Nach dem Konventionsentwurf bezeichnet jeder Mitgliedsstaat eine nationale
Kontrollinstanz, deren Aufgabe darin besteht, nach Maßgabe des jeweiligen nationalen
Rechts die Zulässigkeit der Eingabe in das Informationssystem und der sonstigen
Übermittlung personenbezogener Daten an EUROPOL durch den jeweiligen Mitgliedsstaat
unabhängig zu überwachen und zu prüfen, ob hierdurch die Rechte des Betroffenen
verletzt werden. Die Kontrollinstanz hat hierfür Zugriff auf den Bestand des
Informationssystems. Nationale Kontrollinstanz der Bundesrepublik Deutschland wird der
Bundesbeauftragte für den Datenschutz sein.
Eingaben in das Informationssystem erfolgen ausschließlich über die nationalen
Zentralstellen. Das Bundeskriminalamt als nationale deutsche Zentralstelle erlangt die
notwendigen Informationen zu einem großen Teil von den Polizeibehörden der Länder.
Damit werden auch "bayerische Daten" über das Bundeskriminalamt an EUROPOL
übermittelt.
Notwendig ist daher eine datenschutzrechtliche Kontrolle der Übermittlung
"bayerischer Daten" an die nationale Zentralstelle. Dazu müßte der bayerische
Landesbestand in INPOL-Bund, soweit er an die Zentralstelle zur Weiterleitung an EUROPOL
übermittelt wird, gekennzeichnet werden. Dadurch wäre mir eine gezielte Kontrolle der
von Bayern für EUROPOL vorgesehenen Daten möglich. Das Innenministerium hat mir
zugesichert, daß eine derartige Kennzeichnung des Datenbestandes vorgesehen ist.
Die Datenschutzbeauftragten haben in ihrem Beschluß zu EUROPOL darauf
hingewiesen, daß sie von der deutschen Seite eine Klarstellung über die Verantwortung
der Länder erwarten. Die Regelungen zur Verarbeitung müssen präzise sein und dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Beispielsweise erfüllen die in den
bisherigen Entwürfen vorgesehenen Befugnisse zur europaweiten Speicherung von Daten
unbeteiligter Personen diese Voraussetzungen nicht.
Anläßlich des Landesparteitages einer Partei fand am Vortag eine
Gegenveranstaltung in den Räumen statt, die am folgenden Tag für den Parteitag genutzt
werden sollten. Im Zusammenhang mit dieser Veranstaltung lagen den Sicherheitsbehörden
konkrete Erkenntnisse vor, wonach linksextremistische Gruppen (Mindestteilnehmerzahl: 100
Personen) mit allen Mitteln versuchen würden, den Parteitag zu verhindern. U.a. sei
geplant gewesen, den Tagungsraum nach der Gegenveranstaltung nicht mehr zu verlassen,
sondern zu besetzen und Sachbeschädigungen - z.B. durch Verbreiten von Buttersäure - zu
begehen, um eine Nutzung für den Parteitag unmöglich zu machen. Von der Polizei wurde am
Eingang des Veranstaltungsraumes ein Kameramann postiert, der Bild- und Tonaufnahmen von
den sich im Saal befindlichen Versammlungsteilnehmern anfertigte, die - weil die
befürchteten Störungen ausblieben - unmittelbar nach Beendigung des Einsatzes vernichtet
wurden.
Ich habe das Innenministerium zur datenschutzrechtlichen Beurteilung der
polizeilichen Datenerhebung auf folgendes hingewiesen:
Nach § 12 a Versammlungsgesetz darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen von
Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur anfertigen,
wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, daß von ihnen
erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen.
Jede Datenerhebung nach § 12 a Versammlungsgesetz setzt somit eine gesicherte
und auf die Betroffenen bezogene Gefahrenprognose voraus. Es müssen tatsächliche
Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß von den jeweils von der Maßnahme betroffenen
Personen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgehen. Maßnahmen der
Datenerhebung nach § 12 a Versammlungsgesetz richten sich nicht gegen die Versammlung
als solche, sondern nur gegen Störer. Unbeteiligte (Nicht-Störer) dürfen nur
erfaßt werden, wenn es tatsächlich bzw. technisch unvermeidbar ist.
Diese Einschränkung ist Ausfluß der durch das Grundgesetz gewährleisteten
Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit. Diese setzt voraus, daß die
Versammlungsteilnehmer nicht befürchten müssen, wegen oder anläßlich der Wahrnehmung
ihrer Grundrechte staatlicher Überwachung unterworfen und somit möglicherweise
Adressaten von für sie nachteiligen Maßnahmen zu werden. Wer damit rechnet, daß die
Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und daß ihm dadurch Risiken
entstehen können, wird möglicherweise auf eine Ausübung seines entsprechenden
Grundrechts (§ 8 GG) verzichten.
Im vorliegenden Fall lagen der Polizei Erkenntnisse vor, daß aus den Reihen der
Teilnehmer erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zu erwarten
waren. Die ihr zugegangenen Hinweise ließen allerdings eine nähere Identifizierung der
potentiellen Störer nicht zu. Bild- und Tonaufnahmen eines Teils oder aller
Versammlungsteilnehmer aufgrund dieser Erkenntnisse waren deshalb unzulässig.
Das Innenministerium hat mir gegenüber dazu die Auffassung vertreten, daß bei
Gefahrenerkenntnissen, die "nicht bestimmten Personen zugeordnet werden können,
sondern nur einer zunächst nicht näher bestimmten Personengruppe, nämlich z.B. den
gesamten Teilnehmern einer Versammlung", Bild- und Tonaufnahmen auch von der gesamten
Gruppe gemacht werden können. "Bei dieser Fallgestaltung sind sämtliche Teilnehmer
der Versammlung als Verantwortliche im Sinne des § 12 a Versammlungsgesetz
anzusehen".
Diese Auffassung steht im Widerspruch zum Gesetzestext und den Kommentierungen.
So führt z.B. der Kommentar von Dietel/Gintzel/Kniesel zu § 12 a Versammlungsgesetz
folgendes aus: "Die Einfügung von § 12 a in das Versammlungsgesetz steht im
politischen Zusammenhang mit der Einführung des strafbewehrten Verbots der Vermummung.
Wenn die Polizei auf der Grundlage des § 12 a Abs. 1 Versammlungsgesetz Aufnahmen nur
anfertigen können soll, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, daß
von den Teilnehmern erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung
ausgehen, so sollte dem Einwand von Versammlungsteilnehmern begegnet werden, ihre
Vermummung sei lediglich legitime Verteidigung gegen exzessive Überwachung von
Demonstrationen und Versammlungen durch eine unbegrenzt videografierende und
registrierende Polizei."
Im Bericht des seinerzeit für den damaligen Gesetzentwurf der Bundesregierung
federführenden Rechtsausschusses ist als Begründung zu dem während der
Ausschußverhandlungen eingefügten § 12 a Versammlungsgesetz ausgeführt, daß im
Hinblick auf diese Normierung "für den friedlichen Demonstrationsteilnehmer
keinerlei einsichtige Gründe (existierten), sich zu vermummen, um eine Feststellung
seiner Identität zu verhindern".
Der Wille des Gesetzgebers war es damit zu gewährleisten, daß nur solche
Versammlungsteilnehmer aufgenommen werden, für die konkrete Anhaltspunkte für
unfriedliches Verhalten vorliegen. Umgekehrt folgt daraus, daß Versammlungsteilnehmer,
für die solche tatsächlichen Anhaltspunkte nicht vorliegen, nicht aufgenommen werden
sollen.
Dieser Wille des Gesetzgebers kommt im Wortlaut des Gesetzes nach meiner
Auffassung eindeutig zum Ausdruck. Ich halte deshalb eine entsprechende Verfahrensweise
der Polizei für geboten und bin in diesem Sinn an das Staatsministerium des Innern
herangetreten.
In den folgenden Gesprächen mit dem Innenministerium konnte bisher eine
Übereinstimmung in der grundlegenden Frage des Regelungsgehalts des § 12 a
Versammlungsgesetz (Umfang der Eingriffsbefugnis) nicht erzielt werden. Das
Innenministerium hat aber in einem Schreiben zum konkreten Vorgang ergänzend insbesondere
auf folgendes hingewiesen:
Aufgrund der konkreten Hinweise auf beabsichtigte massive Störungen sei bereits
in der weiteren Umgebung des Tagungsraumes gezielte Aufklärung betrieben worden. Dabei
seien ca. 30 Personen erkannt worden, die der linken, teilweise autonomen, gewaltbereiten
Szene zugeordnet werden konnten. Diese Personen hätten sich nach Öffnung in den
Versammlungsraum begeben und sich dort offensichtlich unter den ca. 500 anwesenden
Versammlungsteilnehmern verteilt, weil sie - bis auf 2 Mitglieder der autonomen Szene -
nicht mehr lokalisiert hätten werden können.
Im o.g. Schreiben hat das Innenministerium zu seinen Feststellungen zur
Durchführung von Bild- und Tonaufzeichnungen, wonach diese nicht auf einen bestimmten
Personenkreis beschränkt waren und mit dem Ziel durchgeführt wurden, mögliche Störer
zu erkennen und die Einleitung evtl. Strafverfahren zu ermöglichen, weiter ausgeführt:
Der Kameramann habe den Auftrag erhalten, dem Einsatzleiter zum Zwecke der Einsatzführung
einen Überblick von der Versammlung und deren Verlauf durch Bildübertragung zu
vermitteln und erkannte Störer im Versammlungsraum zu lokalisieren. Diesem Auftrag sei
der Kameramann nachgekommen, wobei die Aufnahmen aus der Rückansicht der
Versammlungsteilnehmer angefertigt worden seien.
Hierzu ist aus datenschutzrechtlicher Sicht folgendes festzuhalten:
Übersichtsaufnahmen, die zur Leitung des polizeilichen Einsatzes, zu
Schulungszwecken oder zur Einsatzdokumentation benötigt und nicht mit dem Ziel
hergestellt wurden, einzelne Teilnehmer einer Versammlung zu identifizieren, sind nach
wohl überwiegender Auffassung nicht nur unter den engen Voraussetzungen des § 12 a
Versammlungsgesetz zulässig. Solche Aufnahmen werden deshalb von mir nicht beanstandet.
Sie sind gleichwohl aus datenschutzrechtlicher Sicht nicht unbedenklich, wenn ein
Personenbezug hergestellt werden kann. Soweit neben den Übersichtsaufnahmen Bildaufnahmen
erkannter potentieller Störer angefertigt wurden, ist dies durch § 12 a
Versammlungsgesetz gedeckt. Andere Versammlungsteilnehmer dürfen von solchen Maßnahmen
allerdings nur im Rahmen des § 12 a Abs. 1 Satz 2 Versammlungsgesetz betroffen werden.
Darüber hinausgehende Eingriffe in ihre Grundrechte auf Versammlungsfreiheit und
informationelle Selbstbestimmung durch Videografieren sind auf der Grundlage von § 12 a
Versammlungsgesetz nicht zulässig.
Ich werde die Angelegenheit weiter verfolgen.
Auch in diesem Berichtszeitraum wandten sich wieder Bürger an mich, die eine
rechtswidrige Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung ihrer personenbezogenen Daten durch die
Polizei befürchteten. In den meisten Fällen erwiesen sich diese Befürchtungen als
unbegründet. In Einzelfällen habe ich die Verkürzung von Speicherfristen, die Löschung
bzw. Berichtigung von Daten und die Vernichtung polizeilicher Unterlagen durch die Polizei
gefordert sowie die Weitergabe von Daten gerügt. Die beiden folgenden Vorgänge sind -
über den Einzelfall hinaus - von allgemeiner Bedeutung:
1. Aufnahme in die Liste der Abschleppunternehmen
Ein Petent beantragte die Aufnahme seines Gewerbebetriebes in die bei der Polizei geführte Liste von Abschleppunternehmen. Dies wurde mit der Begründung, er sei unzuverlässig, abgelehnt. Zur Beurteilung der Zuverlässigkeit hatte die Polizei die bei ihr zu dem Petenten im Kriminalaktennachweis gespeicherten Ermittlungsverfahren herangezogen. Dagegen hatte sich der Petent, insbesondere wegen der nach seiner Meinung fehlenden Speicherungsvoraussetzungen und unter Hinweis auf die Tilgungsvorschriften des Bundeszentralregistergesetzes gewandt.
Meine Überprüfung ergab, daß die Entscheidung der Polizei nicht zu beanstanden war:
Die Aufnahme in die Liste der Abschleppunternehmen setzt auch voraus, daß Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Bewerbers nicht bestehen. Der Bundesgerichtshof hat dazu u.a. ausgeführt:
"Zwar darf die Polizei, wie das Berufungsgericht mit Recht ausführt, auch in derartigen Fällen nicht ohne weiteres einen Mitbewerber zugunsten eines anderen zurücksetzen. Wie der erkennende Senat aber bereits in dem vorerwähnten Urteil entschieden hat, stellt nur eine willkürliche Ausschließung eines Unternehmers von Abschleppaufträgen einen rechtswidrigen Eingriff in dessen Gewerbebetrieb dar. Die Polizei muß die Abschleppunternehmer, die sie Kraftfahrern benennt, sorgfältig auswählen. Sie darf nur einen geeigneten Unternehmer benennen und kann deshalb von der Berücksichtigung eines Bewerbers Abstand nehmen, wenn ihr bekannte Umstände zu Bedenken gegenüber seiner Zuverlässigkeit Anlaß geben, während ähnliche Bedenken bei einem Mitbewerber nicht ersichtlich sind. .... Es kann dem beklagten Land nicht zugemutet werden, um des Gleichheitsgrundsatzes willen Schadensersatzansprüche in Kauf zu nehmen. ..... Zwar mag nicht jeder gegen einen Abschleppunternehmer aufgekommene Verdacht, eine strafbare Handlung begangen zu haben, die Polizei berechtigten, ihn von der Liste der den Verkehrsteilnehmern zu benennenden bzw. zu empfehlenden Unternehmer zu streichen. Eine willkürliche Streichung liegt aber schon dann nicht vor, wenn ihr und damit der Nichtnennung ein nicht offensichtlich unbegründeter Verdacht zugrunde liegt. .....".
Nach dem Polizeiaufgabengesetz ist die Polizei befugt, personenbezogene Daten, die sie im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungsverfahren oder von Personen gewonnen hat, die verdächtig sind, eine Straftat begangen zu haben, zu speichern, zu verändern und zu nutzen, soweit es zur Gefahrenabwehr, insbesondere zur Vorbeugung und Bekämpfung von Straftaten erforderlich ist. Diese Voraussetzungen für die Speicherung der Ermittlungsverfahren, die der Beurteilung der Zuverlässigkeit des Petenten zugrundeliegen, waren erfüllt. Insbesondere war in keinem der Fälle der Tatverdacht entfallen.
Die Polizei kann die rechtmäßig gespeicherten personenbezogenen Daten nutzen, soweit dies u.a. zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist (vgl. Art. 38 Abs. 1 Polizeiaufgabengesetz). Die Polizei erfüllt mit der Empfehlung oder Vermittlung von Abschleppunternehmern an Fahrzeugführer zur Beseitigung betriebsunfähiger Kraftfahrzeuge oder zur Hilfeleistung bei Pannen und Unfällen auf Bundesautobahnen auch die ihr vom Polizeiaufgabengesetz zugewiesene Aufgabe der Gefahrenabwehr. Deshalb darf sie bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit der Bewerber für die Aufnahme in das Verzeichnis privater Reparatur- und Abschleppbetriebe auf ihre eigenen zu diesem Zweck gespeicherten Erkenntnisse und Unterlagen zurückgreifen. Die Regelungen über die Tilgung von Speicherungen im Bundeszentralregister nach Fristablauf sowie das Verwertungsverbot nach dem Bundeszentralregistergesetz für Eintragungen über Verurteilungen, die im Register getilgt worden sind oder zu tilgen waren, haben wegen der unterschiedlichen Zweckbestimmung (Strafverfolgung/Gefahrenabwehr) keine Auswirkungen auf die Speicherung und Nutzung personenbezogener Erkenntnisse durch die Polizei.
Es war daher zulässig, die im Kriminalaktennachweis und in der Kriminalakte rechtmäßig gespeicherten Informationen über den Bewerber zur Beurteilung seiner Zuverlässigkeit heranzuziehen.
2. Datenerhebung und -speicherung zur polizeilichen Bekämpfung der
Rauschgiftkriminalität
In den Sommermonaten wandten sich 3 Petenten an mich, die im Englischen Garten in München an verschiedenen Örtlichkeiten von der Polizei kontrolliert, namentlich erfaßt und zum Teil fotografiert worden waren.
Meine Überprüfung ergab, daß die Polizei in bestimmten Bereichen des Englischen Gartens Personenkontrollen durchführt, um die Entstehung einer offenen Drogenszene und die Begehung von Straftaten zu verhindern. In solche Personenkontrollen waren die Petenten geraten.
Die im einzelnen getroffenen datenschutzrechtlich relevanten polizeilichen Maßnahmen habe ich wie folgt beurteilt:
Die Polizei kann die Identität einer Person u.a. feststellen, wenn die Person sich an einem Ort aufhält, von dem aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, daß dort Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder ausüben (Art. 13 Abs. 1 Nr. 2a) aa) PAG).
Diese Voraussetzungen lagen vor, da sich die betreffenden Bereiche zu einem Treffpunkt von Drogenhändlern und Konsumenten entwickelt hatten und sich die Petenten zum Zeitpunkt der polizeilichen Kontrolle dort aufhielten.
- Durchsuchung
Die Polizei kann eine Person u.a. dann durchsuchen, wenn diese sich an einem sog. verrufenen Ort aufhält (Art 13 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 PAG).
Auch diese Voraussetzung war erfüllt (vgl. Identitätsfeststellung).
- Datenabgleich
Der Datenabgleich der erhobenen Personalien richtet sich nach Art. 43 Abs. 1 PAG. Danach kann die Polizei personenbezogene Daten mit dem Inhalt polizeilicher Dateien u.a. dann abgleichen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß dies zur Erfüllung einer bestimmten polizeilichen Aufgabe erforderlich ist. Die Polizei kann ferner im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung erlangte personenbezogene Daten mit dem Fahndungsbestand abgleichen.
Der Abgleich der personenbezogenen Daten der Petenten diente der Überprüfung der Person und der Feststellung, ob Erkenntnisse über diese vorlagen, somit der Gefahrenabwehr, die der Polizei als gesetzliche Aufgabe übertragen ist. Der Eingriff war daher rechtmäßig.
- Erkennungsdienstliche Maßnahme (Anfertigen eines Lichtbildes)
Nach § 81 b Strafprozeßordnung (StPO) besteht für die Polizei die Möglichkeit, für die Zwecke der Durchführung eines Strafverfahrens oder für die Zwecke des Erkennungsdienstes Lichtbilder und Fingerabdrücke eines Beschuldigten aufzunehmen. Die Vornahme erkennungsdienstlicher Maßnahmen ist nach Art. 14 Abs. 1 PAG auch zulässig, wenn eine nach Art. 13 PAG zulässige Identitätsfeststellung auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten möglich ist.
Zur Rechtmäßigkeit der betreffenden erkennungsdienstlichen Maßnahme (Anfertigung eines Lichtbildes) war mir eine abschließende datenschutzrechtliche Beurteilung leider nicht möglich. Die zur Beurteilung notwendigen Unterlagen, einschließlich des Lichtbildes, waren von der Polizei bereits vernichtet worden, da keine polizeilichen Erkenntnisse zu den Petenten vorlagen. Eine genaue Feststellung, auf welcher Rechtsgrundlage und mit welcher Begründung die Anfertigung des Lichtbildes erfolgte, konnte ich deshalb nicht treffen, so daß es mir an einer ausreichenden Entscheidungsgrundlage fehlte.
- Speicherung und Löschung der personenbezogenen Daten
Die Polizei kann personenbezogene Daten in Akten oder Dateien speichern, verändern oder nutzen, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben, zur zeitlich befristeten Dokumentation oder zur Vorgangsverwaltung erforderlich ist (Art. 38 Abs. 1 PAG).
Zur Überprüfung der Petenten war daher eine Speicherung ihrer Daten in einem sog. Erfassungsbogen zulässig. Da zu den Petenten keine polizeilichen Erkenntnisse vorlagen, wurden, wie mir die Polizei mitgeteilt hat, die Speicherungen vernichtet.
Die vorübergehende Speicherung eines der Petenten in einer Datei zur Rauschgiftbekämpfung (vgl. auch Ziffer. 5.3.3) halte ich dagegen nicht für rechtmäßig, da sie zur polizeilichen Aufgabenerfüllung und zu dem mit der Datei nach der Errichtungsanordnung verfolgten Zweck (Bekämpfung der Rauschgiftsucht) nicht erforderlich war. Die Speicherung in der Datei wurde gelöscht.