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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 13.04.2017

Ausstattung von Dienstfahrzeugen mit Ortungssystemen

In den letzten Jahren ist nicht nur in der Privatwirtschaft, sondern auch bei bayerischen öffentlichen Stellen - vor allem im Bereich der Kommunen - eine stetig zunehmende Ausrüstung von Dienstfahrzeugen mit GPS-Ortungssystemen zu beobachten. Die Ausstattung der Dienstfahrzeuge mit derartigen Ortungssystemen dient in erster Linie dem Zweck, die Fahrzeugeinsätze - insbesondere durch die Verringerung der Fahrzeiten zum nächsten Einsatzort - zu optimieren. In der Praxis werden nach meinen Erkenntnissen vor allem kommunale Bauhoffahrzeuge zur optimalen Organisation des Betriebsablaufs - etwa bei der Planung und Steuerung der Straßenreinigungs-/-pflegearbeiten oder des Winterdienstes - mit Ortungssystemen ausgerüstet.

So ist in den letzten Jahren die Anzahl der Eingaben und Anfragen erneut wieder angestiegen, in denen sich sowohl betroffene Beschäftigte als auch öffentliche - staatliche wie kommunale - Stellen nach der Zulässigkeit einer Ausstattung von Dienstfahrzeugen mit Ortungssystemen - und insbesondere nach den bestehenden datenschutzrechtlichen Grenzen - bei mir erkundigen.

Erhebung personenbezogener Daten mittels Ortungssystemen

Mit Hilfe satellitengestützter Ortungssysteme ist eine Positionsbestimmung des Fahrzeugs, in aller Regel über Global Positioning System (GPS), möglich. Es kann jederzeit der geographische Standort des Fahrzeugs - und damit im Regelfall auch der Aufenthaltsort der/des Beschäftigten - exakt bestimmt werden. In der Folge können schließlich die Fahrzeit und die Fahrtroute der/des Beschäftigten (Bewegungsmuster) genau nachvollzogen werden. Erfasst werden - je nach System - zudem etwa auch Fahrtunterbrechungen nach Ort und Zeit, Geschwindigkeiten oder Verbrauchswerte; so können zusätzlich Rückschlüsse auf das Fahrverhalten gezogen werden.

Die auf diese Weise gewonnenen Informationen zum Aufenthaltsort der/des einzelnen Beschäftigten, zur von dieser/diesem gewählten und gefahrenen Route und zu ihrem/seinem Fahrverhalten sind allesamt Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse bestimmter natürlicher Personen und damit personenbezogene Daten im Sinne des Art. 4 Abs. 1 BayDSG.

Die Erhebung wie auch die Verarbeitung und Nutzung solcher personenbezogener Daten ist von Gesetzes wegen nicht ohne weiteres zulässig. Nach Art. 15 Abs. 1 BayDSG ist dies vielmehr nur dann der Fall, wenn das Bayerische Datenschutzgesetz oder eine andere Rechtsvorschrift die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung erlaubt oder anordnet oder die/der Betroffene eingewilligt hat; es bedarf also einer Rechtsgrundlage.

Einwilligung im Abhängigkeitsverhältnis

Damit eine Einwilligung eine tragfähige Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 15 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG darstellen kann, muss sie in erster Linie den gesetzlichen Anforderungen von Art. 15 Abs. 2 bis 4 und 7 BayDSG genügen. Danach muss eine - datenschutzgerechte - Einwilligung insbesondere freiwillig, informiert und grundsätzlich schriftlich erteilt werden; auch müssen die Betroffenen darauf hingewiesen werden, dass die Einwilligung ohne Angabe von Gründen und ohne nachteilige Folgen verweigert sowie jederzeit widerrufen werden kann.

In Anbetracht der strukturellen Abhängigkeit, in der ein(e) Beschäftigte(r) zu ihrem/seinem Dienstherrn steht, ist es im Dienstverhältnis - schon unabhängig vom Vorliegen der übrigen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen - stets problematisch, ob eine Einwilligung tatsächlich freiwillig, also ohne - zumindest gefühlten - (Gruppen-)Druck, erteilt wird. Hier bestehen im Regelfall erhebliche Bedenken.

Der Einsatz der gegenständlichen Ortungssysteme in Dienstfahrzeugen ist daher auf der Grundlage einer Einwilligung der Beschäftigten - wenn überhaupt - nur in sehr engen Grenzen möglich.

Datenschutzanforderungen an den Einsatz von Ortungssystemen

Als gesetzliche Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG für die Erhebung von personenbezogenen Daten mittels Ortungssystemen kommt bei bayerischen Beamtinnen und Beamten in erster Linie die - als allgemein gültiges Schutzprinzip für alle öffentlichen Bediensteten ebenso wie die übrigen Be-stimmungen des bayerischen Personalaktenrechts im Grundsatz auch auf die nicht-verbeamteten Beschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes entsprechend anzuwendende - Vorschrift des Art. 102 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) in Betracht. Nach Art. 102 BayBG darf der Dienstherr personenbezogene Daten über Beamte und Beamtinnen nur erheben, soweit dies (unter anderem) zur Durchführung organisatorischer, personeller und sozialer Maßnahmen, insbesondere auch zu Zwecken der Personalplanung und des Personaleinsatzes, erforderlich ist.

Art. 102 BayBG Erhebung personenbezogener Daten

1Der Dienstherr darf personenbezogene Daten über Bewerber, Bewerberinnen, Beamte und Beamtinnen sowie ehemalige Beamte und Beamtinnen nur erheben, soweit dies zur Begründung, Durchführung, Beendigung oder Abwicklung des Dienstverhältnisses oder zur Durchführung organisatorischer, personeller und sozialer Maßnahmen, insbesondere auch zu Zwecken der Personalplanung und des Personaleinsatzes, erforderlich ist oder eine Rechtsvorschrift dies erlaubt. 2Fragebogen, mit denen solche personenbezogenen Daten erhoben werden, bedürfen der Genehmigung durch die oberste Dienstbehörde.

Da es sich bei Ortungsdaten allerdings nicht um die Beamtin oder den Beamten betreffende Unterlagen handelt, die mit dem Dienstverhältnis in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen, stellen diese Daten keine Personalaktendaten im Sinne des § 50 Satz 2 Beamtenstatusgesetz, sondern vielmehr bloße Sachaktendaten dar.

Die Verarbeitung und Nutzung der Ortungsdaten richtet sich damit nach den allgemeinen Vorschriften des Bayerischen Datenschutzgesetzes; insbesondere ist hier die Vorschrift des Art. 17 BayDSG zu beachten.

Nach den genannten beamten- und datenschutzrechtlichen Vorschriften kommt es für die Beurteilung der datenschutzrechtlichen Zulässigkeit somit entscheidend darauf an, ob und inwieweit die mit dem Einsatz von Ortungssystemen verbundenen Datenerhebungen, -nutzungen und -verarbeitungen zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung der einsetzenden öffentlichen Stelle - im Wesentlichen also zur Optimierung des Betriebsablaufs wie des Personaleinsatzes - erforderlich sind. Dies ist nur dann der Fall, wenn die mit dem Einsatz der Ortungssysteme tatsächlich verbundenen Datenumgänge nicht nur die Aufgabenerfüllung des Dienstherrn objektiv unterstützen, fördern und beschleunigen, sondern auch zu den schutzwürdigen Interessen der Beschäftigten in einem angemessenen Verhältnis stehen. Insbesondere dürfen die - berechtigten - Informationsinteressen des Dienstherrn nicht auf andere, weniger in das Persönlichkeitsrecht der Beschäftigten eingreifende Weise gewahrt werden können.

Ob und inwieweit der Einsatz von Ortungssystemen nach Art und Umfang diesen Anforderungen in der Praxis genügen kann, lässt sich nicht für alle öffentlichen Stellen einheitlich und im Vorhinein beurteilen. Vielmehr hängt dies maßgeblich von den Umständen des Einzelfalls ab und kann daher letztlich meist nur vor Ort abschließend beurteilt werden. Aus Datenschutzsicht ist hier jedenfalls stets ein strenger Maßstab anzulegen.

Unabhängig davon gebe ich folgende allgemeine Hinweise:

  • Kein permanenter Kontrolldruck

Festzuhalten ist, dass eine Dauerüberwachung unzulässig ist. Unzulässig ist insoweit schon die Erhebung der Daten, nicht erst deren Nutzung und Verarbeitung.

Nicht zulässig ist insbesondere eine Überwachung auf Vorrat, etwa für den Fall, dass das Dienstfahrzeug gestohlen wird.

Insgesamt dürfen die Beschäftigten keinem permanenten Kontrolldruck ausgesetzt werden.

  • Keine Ortung bei Privatnutzung

Ist den Beschäftigten die Nutzung des Dienstfahrzeugs zu privaten Zwecken gestattet, so müssen sie währenddessen das Ortungssystem deaktivieren können. Denn die Dokumentation einer solchen - zulässigen - Privatnutzung ist zur Optimierung des Betriebsablaufs augenscheinlich nicht erforderlich.

Der (Weiter-)Betrieb des Ortungssystems während einer erlaubten Privatnutzung des Dienstfahrzeugs ist auf der Grundlage einer Einwilligung der Beschäftigten nur in sehr engen Grenzen möglich (siehe 27. Tätigkeitsbericht 2016 Nr. 11.4.2).

  • Verwendung von Ortungsdaten zur Dienstaufsicht

Nicht von vornherein und in jedem Falle unzulässig ist eine Verwendung von Ortungsdaten zu Zwecken der Dienstaufsicht. So ist gemäß Art. 17 Abs. 3 Satz 1 Fall 1 BayDSG - im Rahmen der Verhältnismäßigkeit - eine Datenverarbeitung oder -nutzung für andere Zwecke möglich, wenn sie der Wahrnehmung von Aufsichts- oder Kontrollbefugnissen dient.

Aus Datenschutzsicht sollte aber von dieser Möglichkeit - auch zur Vermeidung eines unzulässigen permanenten Kontrolldrucks - nur zurückhaltend Gebrauch gemacht werden. Letztlich erscheint eine Verwendung von Ortungsdaten zur Dienstaufsicht nur im Falle eines hinreichenden, tatsachengestützten Verdachts auf eine dienst- oder arbeitsrechtliche Pflichtverletzung oder bei einem durch konkrete Tatsachen begründeten Verdacht auf eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit denkbar.

  • Diebstahl des Dienstfahrzeugs

Wenig problematisch ist es, wenn eine GPS-Ortung erst aktiviert wird, wenn ein Dienstfahrzeug gestohlen wurde.

In diesem Fall liegt schon keine Erhebung personenbezogener Daten einer/eines Beschäftigten vor; die daher dann einschlägige Rechtsgrundlage in Art. 16 BayDSG ist in ihren Voraussetzungen erfüllt. Die Datenverarbeitung und -nutzung ist sodann gemäß Art. 17 BayDSG gerechtfertigt.

Datenschutzrechtliche Freigabe

Die Ausrüstung dienstlicher Fahrzeuge mit Ortungssystemen bedarf, soweit dadurch personenbezogene Daten gewonnen werden, gemäß Art. 26 BayDSG der vorherigen schriftlichen datenschutzrechtlichen Freigabe durch die einsetzende öffentliche Stelle.

Die Freigabe ist nach Art. 26 Abs. 3 Satz 2 BayDSG von der oder dem behördlichen Datenschutzbeauftragten zu erteilen und gemäß Art. 27 BayDSG in das Verfahrensverzeichnis aufzunehmen.

Mitbestimmung des Personalrats

Zudem ist der Personalrat vor der Ausstattung dienstlicher Fahrzeuge mit Ortungssystemen zu beteiligen. Es ist ein Fall der zwingenden Mitbestimmung gemäß Art. 75a Abs. 1 Nr. 1 Bayerisches Personalvertretungsgesetz (BayPVG) gegeben, da die Systeme an sich - was nach der Rechtsprechung bereits ausreichend ist - zur Überwachung des Verhaltens oder der Leistung der Beschäftigten stets geeignet sind, auch wenn sie im konkreten Fall hierzu nicht eingesetzt werden sollen.

Nicht zuletzt aus Transparenzgründen ist in diesem Zusammenhang dringend zu empfehlen, eine Dienstvereinbarung im Sinne des Art. 73 BayPVG abzuschließen.

In dieser Dienstvereinbarung sollte insbesondere geregelt werden,

  • zu welchen Zwecken genau welche - gegebenenfalls in einer Anlage zur Dienstvereinbarung konkret zu benennenden - Daten mittels des Ortungssystems in welchem Umfang erhoben, verarbeitet oder genutzt werden; dabei ist die Dauer der Speicherung auf das für den jeweiligen Zweck unbedingt erforderliche Maß zu begrenzen,
  • welche Personen Zugriff auf die gespeicherten Daten haben, wobei - wenn möglich - eine Protokollierung der Zugriffe erfolgen sollte,
  • wann die Daten genau gelöscht werden; dabei sind generell kurzfristige Löschvorgaben zu machen,
  • dass die Verwendung der Daten zur permanenten und allgemeinen Verhaltens- oder Leistungskontrolle ausgeschlossen ist.

Zulässig sind allenfalls Anlasskontrollen im Falle eines durch konkrete Tatsachen begründeten Verdachts auf einen dienst-, arbeits-, straf- oder ordnungswidrigkeitenrechtlichen Verstoß sowie anlasslose Stichproben; in diesen Fällen darf die Auswertung des Datenmaterials allerdings nur unter Beteiligung der Personalvertretung und des behördlichen Datenschutzbeauftragten vorgenommen werden,

  • dass während einer erlaubten Nutzung des Dienstfahrzeugs zu privaten Zwecken das Ortungssystem abschaltbar ist und
  • dass die Beschäftigten über diese Vorgaben unterrichtet werden.

Weiterführende Hinweise

Ergänzend mache ich noch auf die umfangreiche Ausarbeitung "Einsatz von Ortungssystemen und Beschäftigtendatenschutz" der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen aufmerksam. Dieses Papier bezieht sich zwar in erster Linie auf den Einsatz von Ortungssystemen in der Privatwirtschaft; doch enthält es auch für öffentliche Stellen zahlreiche Anhaltspunkte zum datenschutzgerechten Umgang mit Ortungssystemen. Die Ausarbeitung ist auf der Homepage der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen https://www.ldi.nrw.de (externer Link) abrufbar.