Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 05.03.2018

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Datenschutzrechtliche Zulässigkeit des Einsatzes und Betriebs sog. intelligenter Wasserzähler

1. Aktuelle Rechtslage

In den Jahren 2015 und 2016 haben sich die Eingaben zum Einsatz und Betrieb von sog. intelligenten Wasserzählern bei mir gehäuft. Ich habe mich deshalb zu den rechtlichen Aspekten, die damit verbunden sind, im 27. Tätigkeitsbericht 2016 (unter Nr. 6.3.) geäußert.

Um die bestehenden Unsicherheit über die zu beachtenden rechtlichen Vorgaben zu beseitigen, haben sich das Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr, das Staatsministerium für Gesundheit und Pflege, das Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz und der Bayerische Gemeindetag zusammen mit dem Landesbeauftragten für den Datenschutz auf eine gemeinsame Linie verständigt, die den Gemeinden durch ein Rundschreiben des Innenministeriums vom 29. März 2017 bekannt gegeben wurde.

Über folgende Eckpunkte wurde eine Einigung erzielt:

  1. Die in elektronischen Wasserzählern gespeicherten Daten stellen personenbezogene Daten der Anschlussinhaber bzw. der Bewohner von Häusern dar, soweit ein Rückschluss auf einzelne Personen möglich ist. Einbau und Betrieb elektronischer Wasserzähler begründen daher jedenfalls bei Einfamilienhäusern Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG), weil personenbezogene Daten gespeichert werden, und stellen zusätzlich einen Eingriff in das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) dar, soweit diese Daten aus der Wohnung heraus an den Wasserversorger übermittelt werden.
  2. Die mit dem Einbau und dem Betrieb elektronischer Wasserzähler verbundenen Eingriffe in diese Rechtspositionen erfordern eine spezifische gesetzliche Regelung, die dem gemeindlichen Satzungsgeber die wesentlichen "Leitplanken" vorgibt.
  3. Bis zur Schaffung einer solchen speziellen Grundlage durch den Parlamentsgesetzgeber hat sich der Landesbeauftragte für den Datenschutz bereit erklärt, den Einbau und Betrieb der genannten Wasserzähler übergangsweise unter folgenden Bedingungen nicht zu beanstanden:
    • Ob elektronische Wasserzähler eingesetzt werden und ob diese mit einem "Funkmodul" ausgestattet werden, legt die zuständige Gemeinde durch Satzung fest; hierzu hat das Innenministerium eine Mustersatzung formuliert.
    • Für Wasserversorger, die privatrechtlich organisiert sind, und bei denen eine Satzungslösung nicht in Betracht kommt, haben die Gemeinden als Gesellschafter auf andere Weise die Beachtung der oben genannten Vorgaben sicherzustellen.
    • Die behördlichen Datenschutzbeauftragten der Gemeinde bzw. des gemeindlichen Wasserversorgungsunternehmens (Art. 25 Abs. 2 BayDSG) haben vor dem Einsatz elektronischer Wasserzähler eine datenschutzrechtliche Freigabe nach Art. 26 BayDSG zu erteilen, in der die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten in den Zählern und in den Abrechnungs- bzw. Netzmanagementprogrammen genau, abschließend und für Betroffene zugänglich (vgl. Art. 27 Abs. 3 Satz 1 BayDSG) festgelegt werden; auch hierzu hat das Innenministerium ein Muster formuliert.
    • Die Aufgabenträger der Wasserversorgung berücksichtigen, dass einem Betroffenen über den aus der Wasserabgabesatzung oder der zugehörigen Gebührensatzung heraus Berechtigten und Verpflichteten nach Maßgabe des Art. 15 Abs. 5 BayDSG ein Widerspruchsrecht gegen den Einbau und den Betrieb elektronischer Wasserzähler mit Funkmodul eingeräumt wird. Bei dessen Vollzug sind die berührten Grundrechtspositionen angemessen zu berücksichtigen, so dass an das Vorliegen überwiegender besonderer persönlicher Interessen der Betroffenen am Ausschluss der Datenverarbeitung im Sinne von Art. 15 Abs. 5 Satz 1 BayDSG keine strengen Anforderungen gestellt werden sollen, vertiefte Darlegungen der datenschutzrechtlichen Belastungen nicht notwendig sind und insgesamt Widersprüche unbürokratisch und verwaltungsökonomisch anerkannt werden.
    • Wird ein Widerspruch erhoben, darf nur ein mechanischer Wasserzähler oder ein elektronischer Wasserzähler ohne oder mit deaktiviertem Funkmodul eingebaut werden.
    • Werden elektronische Wasserzähler ausgebaut (etwa nach Ablauf der Eichfristen), haben die Wasserversorger sicherzustellen, dass die in den Zählern gespeicherten Daten datenschutzgerecht in eigener Verantwortung vernichtet werden.

Um den Einbau und Betrieb von elektronischen Wasserzählern zu ermöglichen, schlägt das Innenministerium in Abstimmung mit dem Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz folgende - neue - Fassung des § 19 der Wasserabgabesatzung (Muster) (externer Link) vor:

(1) Wie geltender Abs. 1.
(1a) 1Die Gemeinde ist berechtigt, einen defekten oder nach eichrechtlichen Vorschriften zu wechselnden Wasserzähler durch einen elektronischen Wasserzähler mit Funkmodul zu ersetzen. ²Mithilfe dieser elektronischen Funkwasserzähler dürfen verbrauchsbezogene und trinkwasserhygienisch relevante Daten erhoben, gespeichert und verarbeitet werden. ³Es dürfen insbesondere folgende Daten erhoben, gespeichert und verarbeitet werden:

  • Zählernummer;
  • aktueller Zählerstand;
  • Verbrauchssummen für Tage, Wochen, Monate und Jahre;
  • Durchflusswerte;
  • die Wasser- und Umgebungstemperatur für bestimmte Zeitpunkte;
  • Betriebs- und Ausfallzeiten;
  • Speicherung von Alarmcodes (z.B. Leckage- oder Rückflusswerte).

4Die in einem elektronischen Wasserzähler mit Funkmodul gespeicherten Daten dürfen durch Empfang des Funksignals turnusmäßig (in der Regel einmal jährlich) ausgelesen werden, soweit dies zur Abrechnung oder Zwischenabrechnung erforderlich ist. 5Sie dürfen in gleicher Weise anlassbezogen ausgelesen werden, soweit dies im Einzelfall zur Abwehr von Gefahren für den ordnungsgemäßen Betrieb der gemeindlichen Wasserversorgungsanlage erforderlich ist. 6Zu anderen Zwecken ist eine Auslesung der gespeicherten Daten, auch durch Empfang des Funksignals, nicht zulässig. 7Ausgelesene Daten dürfen nur zu den Zwecken von Satz 4 und Satz 5 genutzt oder verarbeitet werden. 8Die in einem solchen Zähler gespeicherten Daten sind spätestens nach 500 Tagen zu löschen. 9Nach Satz 5 ausgelesene Daten sind, soweit sie für die dort genannten Zwecke nicht mehr benötigt werden, spätestens aber fünf Jahre nach ihrer Auslesung zu löschen. 10Dem Einbau und Betrieb solcher Zähler kann ein Betroffener über den aus dieser Satzung oder aus der Gebührensatzung heraus Berechtigten und Verpflichteten nach Maßgabe von Art. 15 Abs. 5 Satz 1 Bayerisches Datenschutzgesetz schriftlich widersprechen.
(2) wie geltender Abs. 2.
(3) wie geltender Abs. 3.
(4) Mechanische sowie elektronische Wasserzähler ohne Funkmodul werden von einem Beauftragten der Gemeinde möglichst in gleichen Zeitabständen oder auf Verlangen der Gemeinde vom Grundstückseigentümer
selbst abgelesen bzw. ausgelesen. Bei elektronischen Wasserzählern mit Funkmodul, bei denen nicht sämtliche gespeicherte Daten per Funk übermittelt werden, erfolgt eine Auslesung vor Ort nur mit Zustimmung des Grundstückseigentümers. Dieser hat dafür zu sorgen, dass die Wasserzähler leicht zugänglich sind.

2. Zur Rechtslage ab der Datenschutzreform 2018

Am 25. Mai 2018 gilt die Datenschutz-Grundverordnung. Ab diesem Zeitpunkt bestimmen sich die Rechtsverhältnisse zwischen den Bürgerinnen und Bürgern auf der einen und den Trägern der Wasserversorgung auf der anderen Seite datenschutzrechtlich in erster Linie nach europarechtlichen Regeln. Der Landesgesetzgeber muss das Bayerische Datenschutzgesetz an diesen neuen Rahmen anpassen. Ein entsprechender Gesetzentwurf der Staatsregierung (LT-Drs. 17/19628) befindet sich derzeit im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren.

Der Gesetzentwurf sieht zu dem Problemkreis der sog. intelligenten Wasserzähler vor, die in der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) enthaltene Vorschrift über den Inhalt bestimmter Satzungen (Art. 24 GO) um einen neuen Absatz 4 zu erweitern, der folgenden Wortlaut haben soll (LT-Drs. 17/19628 S. 19):

(4) 1In Satzungen nach Abs. 1 Nr. 2 kann für Einrichtungen der Wasserversorgung bestimmt werden, dass die Gemeinde berechtigt ist, elektronische Wasserzähler mit oder ohne Funkmodul einzusetzen und zu betreiben. 2In einem elektronischen Wasserzähler dürfen nur Daten gespeichert und verarbeitet werden, die zur Erfüllung der Pflichtaufgabe der Wasserversorgung und zur Gewährleistung der Betriebssicherheit und Hygiene der gesamten Wasserversorgungseinrichtung erforderlich sind. 3Die gespeicherten Daten dürfen nur ausgelesen und verwendet werden

  1. zur periodischen Abrechnung oder Zwischenabrechnung des Wasserverbrauchs und
  2. anlassbezogen, soweit dies im Einzelfall zur Abwehr von Gefahren für den ordnungsgemäßen Betrieb der Wasserversorgungseinrichtung und zur Aufklärung von Störungen im Wasserversorgungsnetz erforderlich ist.

4Jahresverbrauchswerte dürfen ferner zur Berechnung und Festsetzung der Gebühren für die Benutzung einer Abwasserbeseitigungseinrichtung ausgelesen und verwendet werden.

Die Begründung des Gesetzentwurfs führt dazu aus (LT-Drs. 17/19628 S. 56):

Die in elektronischen (Funk-)Wasserzählern gespeicherten Daten stellen personenbezogene Daten der Bewohner von Häusern dar, soweit ein Rückschluss auf einzelne Personen möglich ist. Dies ist jedenfalls bei Häusern mit wenigen Wohneinheiten grundsätzlich zu bejahen. Demnach begründen Einbau und Betrieb elektronischer (Funk-)Wasserzähler Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG). Sie stellen außerdem einen Eingriff in das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) dar, soweit diese Daten aus einer Wohnung heraus übermittelt werden. Die mit dem Einbau und dem Betrieb elektronischer Wasserzähler verbundenen Eingriffe in diese Rechtspositionen erfordern eine spezifische gesetzliche Regelung zur Rechtfertigung.

Bei der Regelung des Art. 24 Abs. 4 GO handelt es sich um eine abschließende Sonderregelung eines materiellen, durch Ortsrecht auszugestaltenden Verarbeitungstatbestandes auf Grundlage des Art. 6 Abs. 3 DSGVO. Sie begründet zudem spezifische Zweckbindungen, die die allgemeinen Zweckänderungserlaubnisse nach oder auf Grundlage von Art. 6 Abs. 4 DSGVO verdrängen. Unberührt bleiben lediglich allgemeine Verarbeitungsanforderungen nach den Kapiteln III und IV der DSGVO und die zur ihrer Durchführung vorgesehenen Bestimmungen des BayDSG. Dies bedeutet insbesondere, dass die Betroffenen die Möglichkeit haben, die nach der EU-Datenschutzgrundverordnung vorgesehenen Widerspruchsrechte unter den dort genannten engen Voraussetzungen auszuüben.

Das unmittelbar durch Art. 21 DSGVO gewährleistete Widerspruchsrecht des Betroffenen verpflichtet den Wasserversorger dann zu einer Abwägungsentscheidung, bei der er die öffentlichen Interessen an der Nutzung des besonderen Datenverarbeitungsverfahrens elektronischer (Funk-)Wasserzähler und die Nachteile eines Verzichts den beeinträchtigten privaten Interessen gegenüber stellen muss.

Im Hinblick auf die besonderen Anforderungen an eine Beschränkung dieses Betroffenenrechts nach Art. 23 DSGVO soll von einer landesgesetzlichen Befugnis abgesehen werden, diese Abwägungsentscheidung ortsrechtlich näher auszugestalten. Da insoweit der Vorbehalt des Gesetzes nicht greifen würde, bleibt es somit dem Satzungsgeber freigestellt, schon im Interesse effizienten Verwaltungsvollzugs von Begründungsanforderungen und Einzelfallprüfungen abzusehen und gegebenenfalls voraussetzungslose Widerspruchsrechte der Betroffenen zu begründen.

In dem Regelungsvorschlag des Gesetzentwurfs fehlt insbesondere das vom Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) geforderte voraussetzungslose Widerspruchsrecht für die Bürgerinnen und Bürger, die vom Einbau eines sog. intelligenten Wasserzählers als Hauswasserzähler betroffen sind. Ich habe mich daher für eine entsprechende Überarbeitung des Gesetzentwurfs ausgesprochen.

Ein Änderungsantrag aus der Mitte des Landtags (LT-Drs. 17/20500) (externer Link) hat die verfassungsrechtlichen Bedenken nun aufgegriffen. Er schlägt die Ergänzung des im Gesetzentwurf der Staatsregierung enthaltenen, oben wiedergegebenen Art. 24 Abs. 4 GO (neu) um zwei weitere Sätze vor:

5Soll ein Wasserzähler mit Funkmodul eingesetzt werden, weist die Gemeinde den Eigentümer und den berechtigten Nutzer des versorgten Objekts spätestens drei Wochen vorher in einer verständlichen und von anderen Informationen getrennten Form darauf hin, dass sie dem Einsetzen innerhalb einer Ausschlussfrist von zwei Wochen nach Zugang des Hinweises jeweils unabhängig voneinander schriftlich widersprechen können. 6Übt einer der Berechtigten das Widerspruchsrecht fristgerecht aus, darf ein elektronischer Wasserzähler mit Funkmodul nicht eingesetzt werden.

Folgt der Gesetzgeber dem Änderungsantrag, schafft er ein vollwertiges voraussetzungsloses Widerspruchsrecht, das eigenständig neben die Widerspruchsrechte aus der Datenschutz-Grundverordnung tritt. Dieses Widerspruchsrecht wirkt einem rechtswidrigen Eingriff in das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung entgegen. Die aktuell geltende Rechtslage würde so grundsätzlich nicht zulasten der Bürgerinnen und Bürger verschlechtert. Aus datenschutzrechtlicher Sicht ist diese Entwicklung zu begrüßen. Ein Vorteil ist zudem, dass das Widerspruchsrecht einer ergänzend vorgeschlagenen Regelung in einem Art. 94a GO (neu) zufolge auch im Verhältnis zu kommunalen Wasserversorgern wirken würde, die privatrechtlich organisiert sind und den Wasserbezug auf vertraglicher Grundlage gestalten.