Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 18.12.1998

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11. Steuerverwaltung

11.1. ePost in der Steuerverwaltung

In meinem 17. Tätigkeitsbericht (11.2) habe ich zur Problematik der Verarbeitung von Steuerdaten durch private Dritte Stellung genommen.

Ausgangspunkt der Überlegungen war die sich verstärkende Praxis von Kommunen gewesen, die Kuvertierung und den Versand von Lohnsteuerkarten auf private Mailing-Service-Firmen zu übertragen.

Auch im Berichtszeitraum ist dieser Trend ungebrochen.

Neue Überlegungen waren veranlaßt, als die Frage an mich herangetragen wurde, ob der Druck und Versand von Lohnsteuerkarten mit Hilfe des ePost-Verfahrens zulässig sei.

Bei diesem Verfahren ist es möglich, zeichencodierte Nachrichten für beliebige Empfänger jederzeit elektronisch bei der zuständigen ePost-Station einzuliefern. Die elektronischen Informationen werden an die empfängernächste ePost-Station weiterübermittelt und dort in körperliche Nachrichten umgewandelt, die mit einem Logo, mit Grafik, Unterschriftenfaksimiles usw. versehen werden können. Die Ausdrucke werden entsprechend dem Wunsch des Kunden als Briefe oder Infopost an den Empfänger ausgeliefert.

In dem von mir zu beurteilenden Sachverhalt war an die Zwischenschaltung eines zertifizierten Vertriebspartners der Deutschen Post AG gedacht, der die von den Kommunen übermittelten (Lohnsteuer-)Daten in ein bestimmtes Druckformat konvertiert und an die nächste ePost-Station weiterleitet.

Im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen vertrete ich folgende Rechtsauffassung:

Aufgrund der Bestimmung des § 30 Abs. 1 AO sind Amtsträger oder diesen gleichgestellte Personen verpflichtet, das Steuergeheimnis zu wahren. Die Finanzverwaltung - und damit auch die bei der Aufstellung von Lohnsteuerkarten als örtliche Finanzbehörde handelnden Kommunen (§ 39 Abs. 6 EStG) - muß die Wahrung des Steuergeheimnisses nicht nur rein rechtlich, sondern auch faktisch sicherstellen. Dies ist beim ePost-Verfahren nicht gewährleistet. Die Finanzverwaltung verliert vielmehr die Herrschaft über die von ihr gelieferten Daten. Sie kann bspw. nicht sicherstellen, daß die im ePost-Verfahren eingesetzten Personen nicht unbefugt die gelieferten Daten speichern. Das ePost-Verfahren birgt auch die zumindest theoretische Möglichkeit in sich, daß außerhalb der Finanzverwaltung ein umfangreicher Gesamtdatenbestand der Arbeitnehmer mit deren für den Lohnsteuerabzug relevanten Werten entsteht. Zu berücksichtigen waren auch wettbewerbsrechtliche Aspekte. Bei einer Vergabe von derartigen Aufträgen an die Deutsche Post AG ist nicht auszuschließen, daß entsprechende Aufträge künftig auch an andere Telekommunikationsunternehmen, welche nicht der Kontrolle durch deutsche Behörden und Gerichte unterliegen, vergeben werden müßten.

Mit dem Staatsministerium der Finanzen sehe ich mich einig, daß eine Nutzung des ePost-Verfahrens bei der Vergabe von Aufgaben der Steuerverwaltung an private Dritte mit § 30 Abs. 1 AO nicht vereinbar ist.

Dieses Beispiel zeigt erneut, daß meine Forderung nach einem Zulässigkeitsrahmen von Outsourcing-Maßnahmen im Bereich der Steuerverwaltung unverändert aktuell ist. Dies wäre bspw. im Rahmen der Neuaufnahme der Diskussion zu einem AO-Änderungsgesetz möglich.

11.2. Veröffentlichung personenbezogener Daten in den Mitteilungsschriften der Steuerberaterkammern München und Nürnberg

Durch mehrere Eingaben wurde ich auf die personenbezogene Veröffentlichungspraxis bei Verurteilungen und strafbewehrten Unterlassungserklärungen in den Mitteilungsschriften der Steuerberaterkammern aufmerksam.

Auf Nachfrage teilten die Kammern mit, daß der Wortlaut der gerichtlichen Entscheidung bzw. Unterlassungserklärung sowie Name und Anschrift der davon betroffenen Person bzw. Vereinigung veröffentlicht werde. Dabei handle es sich in der Regel nicht um Kammerangehörige, sondern um Personen, gegen die die Kammer wegen unerlaubter Hilfe in Steuersachen einschließlich überzogener Werbung rechtlich vorgegangen sei.

Die Kammern wie auch das Staatsministerium der Finanzen verweisen auf § 76 Abs. 1 StBerG als Rechtsgrundlage. Nach dieser Vorschrift hätten die Kammern die Aufgabe, die beruflichen Belange der Gesamtheit der Mitglieder zu wahren und die Erfüllung der beruflichen Pflichten zu überwachen.

Ich sehe in dieser Rechtsvorschrift keine ausreichende Rechtsgrundlage für die augenblickliche Veröffentlichungspraxis.

§ 76 Abs. 1 StBerG beschreibt nur allgemein die Aufgaben der Kammern. Die Vorschrift stellt aber keinesfalls eine Befugnis für die in Rede stehenden Datenübermittlungen dar, da der Schluß von der Aufgabe auf die Befugnis im Gegensatz zur umgekehrten Schlußfolgerung nicht zulässig ist. Hinzuweisen ist auch auf das vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung (BVerGE 65, 44) geforderte rechtsstaatliche Gebot der Normenklarheit. Zum zulässigen Umfang des Eingriffs in das genannte Grundrecht sagt § 76 Abs. 1 StBerG als bloße Aufgabenzuweisungsnorm seiner Natur nach verständlicherweise nichts aus.

Weiterhin war zu prüfen, ob Bestimmungen des Bayerischen Datenschutzgesetzes selbst die Veröffentlichungspraxis rechtfertigen können. Durch die Veröffentlichung in den Kammermitteilungen erfolgt eine Datenübermittlung an Personen außerhalb des öffentlichen Bereichs. Die Empfänger der Mitteilungen (die Steuerberater) sind nicht Mitarbeiter der Kammern, sie werden durch die Kammern als Außenstehende verwaltet. Darüber hinaus ist nicht auszuschließen, daß die Kammermitteilungen auch von Personen außerhalb des Kreises der Kammermitglieder gelesen werden. Art. 19 BayDSG regelt derartige Datenübermittlungen an nicht-öffentliche Stellen.

Es wird nicht verkannt, daß die Kammern bei der Ahndung von Wettbewerbsverstößen auf die Mithilfe der Berufsmitglieder angewiesen sind.

Ein Hinweis an die Kammern, daß ein Wettbewerbsverstoß vorliegen könnte, wird aber mit oder ohne Kenntnis eines "Vorverstoßes" erfolgen, denn es ist zu bezweifeln, daß die Kammerangehörigen in der Regel die in Frage stehenden Veröffentlichungen derart archiviert haben, daß ein aktueller Verstoß mit einem ggf. weiter zurückliegenden Verstoß in Zusammenhang gebracht werden könnte. Die Prüfung, ob eine (erneute) Wettbewerbsverletzung bzw. ein Verstoß gegen eine bereits abgegebene Unterlassungserklärung vorliegt, wird in jedem Fall durch die Kammern vorgenommen. Eine personenbezogene Veröffentlichung von Verstößen ist daher nicht erforderlich im Sinne des Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG.

Die Zulässigkeitsprüfung scheitert aber auch an der bestehenden Zweckbindung:

Unstreitig gehört es aufgrund der Bestimmung des § 76 Abs. 1 StBerG zu den Aufgaben der Kammern, Zuwiderhandlungen gegen das Verbot der unerlaubten Hilfeleistung in Steuersachen und Wettbewerbsverstöße (u.a. überzogene Werbung) im Hinblick auf die Belange der Gesamtheit der Mitglieder abzuwehren.

Für diese Zwecke ist eine Verarbeitung der in Rede stehenden Daten bei den Kammern zulässig. Für eine Zweckänderung (Datenübermittlung an Dritte) käme wohl nur Art. 17 Abs. 2 Nr. 9 BayDSG in Betracht. Danach wäre eine Datenübermittlung zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der übermittelnden Stelle liegenden Aufgaben zulässig, wenn sie "zur Abwehr erheblicher Nachteile für das Gemeinwohl oder von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder zur Abwehr einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der Rechte einer anderen Person erforderlich ist."

Eine geordnete Steuerrechtspflege ist durchaus als wichtiges Gemeinschaftsgut anzusehen. Für Zweckänderungen nach Art. 17 Abs. 2 Nr. 9 BayDSG reicht allerdings die Abwehr von bloßen Nachteilen für das Gemeinwohl nicht aus. Der abzuwehrende Nachteil muß vielmehr "erheblich" sein. Dies bedingt nach dem Rechtsempfinden der Allgemeinheit das Vorliegen wesentlicher Nachteile für das Gemeinwohl. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Die flächendeckende Verbreitung der Daten ist zur Abwehr nicht erforderlich.

Auch Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG kann nicht als Rechtsgrundlage für die Veröffentlichung dienen. Aufgrund der beschränkten Konkurrenzsituation vermag ich ein berechtigtes Interesse an der Datenübermittlung allenfalls in der Person des den (Wettbewerbs-)Verstoß anzeigenden Kammermitglieds zu sehen und u.U. der Kammermitglieder in einem regional eng begrenzten Umkreis zum Sitz des Wettbewerbsverletzers, keinesfalls jedoch in der Gesamtheit der Kammermitglieder und auch nicht näher quantifizierbarer außenstehender Dritter.

Aus obigen Ausführungen ergibt sich, daß die augenblickliche Veröffentlichungspraxis keine gesetzliche Grundlage hat. Ich habe deshalb eine formelle Beanstandung gem. Art. 31 Abs. 1 BayDSG ausgesprochen und die Kammern zur Einstellung des bisherigen Verfahrens aufgefordert. Die Steuerberaterkammer Nürnberg hat inzwischen mitgeteilt, daß sie von einer Veröffentlichung vorerst absehen wird. Eine entgültige Gegenäußerung der Kammern steht aber noch aus.

11.3. Führung von Fahrtenbüchern für steuerliche Zwecke durch Ärzte

Durch das Jahressteuergesetz 1996 wurde die ertragssteuerliche Behandlung der Nutzung betrieblicher Kraftfahrzeuge für Privatfahrten geändert. Der private Nutzungsanteil ist danach monatlich mit 1 v.H. des inländischen Listenpreises anzusetzen. Abweichend davon kann ein Steuerpflichtiger auch die tatsächlichen Kosten für Privatfahrten der Besteuerung zugrunde legen, wenn er das Verhältnis der privaten zu den übrigen Fahrten durch ein ordnungsgemäßes Fahrtenbuch nachweist. Ein ordnungsgemäßes Fahrtenbuch muß nach den bestehenden Einkommensteuer- bzw. Lohnsteuer-Richtlinien mindestens die Angabe des Datums, des Kilometerstands zu Beginn und am Ende der einzelnen Auswärtstätigkeit sowie Angaben zu Reiseziel, -route und -zweck enthalten.

Die Finanzverwaltung hat es bisher für ausreichend erachtet, daß Ärzte als Reisezweck die Angabe "Patientenbesuch" neben den übrigen erwähnten Merkmalen im Fahrtenbuch aufführen. Mit Wirkung vom 1.1.1998 hat das Bundesministerium der Finanzen in einem Schreiben an die Bundesärztekammer nunmehr mitgeteilt, daß ein ordnungsgemäßes (und damit steuerlich anzuerkennendes) Fahrtenbuch bei Ärzten nur vorliegt, wenn als Reisezweck Name und Anschrift des besuchten Patienten angegeben werde.

Gegen diese Anordnung haben sich u.a. mehrere Landesärztekammern gewandt. Auch ich wurde um Stellungnahme gebeten.

Die Landesärztekammern sehen in dem Verlangen zur Angabe des Patientennamens einen Verstoß gegen die ärztliche Schweigepflicht i.S. § 203 Abs. 1 StGB und einen Verstoß gegen das u.a. der Berufsgruppe der Ärzte eingeräumte steuerliche Auskunftsverweigerungsrecht nach § 102 Abs. 1 Nr. 3 c Abgabenordnung (AO). § 102 Abs. 1 Nr. 3 c AO bestimmt, daß die Auskunft verweigern können, ".... Ärzte ....., über das, was ihnen in dieser Eigenschaft anvertraut worden oder bekanntgeworden ist."

Zu diesem Spannungsverhältnis zwischen ärztlicher Schweigepflicht einerseits und steuerlichen Belangen andererseits habe ich eine Stellungnahme des Staatsministeriums der Finanzen eingeholt. Das Staatsministerium der Finanzen hat auf ein Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen verwiesen. Dieses vertritt darin die Auffassung, daß für die Entscheidung der Frage, ob ein Arzt die Angabe des Namens des Patienten im Fahrtenbuch verweigern könne, es allein auf die Auslegung des § 102 Abs. 1 Nr. 3 c AO ankomme. In den Nrn. 2 und 4 des § 102 Abs. 1 AO habe der Gesetzgeber ausdrücklich bestimmt, daß die Auskunft auch "über die Personen" verweigert werden könne. In den Nrn. 1 und 3 des § 102 Abs. 1 AO fehle dagegen eine solche Regelung. Daraus folge, daß sich das Auskunftsverweigerungsrecht der in § 102 Abs. 1 Nr. 3 AO genannten Berufsgruppen nicht auf Namen und Anschriften ihrer Kunden, Patienten oder Mandanten erstrecke. Im übrigen sei die eingangs erwähnte Pauschalbesteuerung der Regelfall. Der Arzt könne also bei Anwendung der Pauschalierung eine Bekanntgabe des Patientennamens vermeiden. Der Arzt sei darüber hinaus nicht gehindert, von seinen Patienten eine ausdrückliche Einwilligung zur Aufnahme ihrer Namen in ein Fahrtenbuch zu erbitten.

Ich vermag aus folgenden Gründen diese Auffassung nicht zu teilen:

Die erwähnte Pauschalregelung kann unter bestimmten Voraussetzungen zu einer unangemessenen Besteuerung führen. Zur Vermeidung eines steuerlichen Nachteils ist der betroffene Arzt deshalb gezwungen, ein steuerlich anzuerkennendes Fahrtenbuch zu führen.

Nach § 90 AO ist ein Beteiligter (i.d.R. der Steuerpflichtige) zur Mitwirkung bei der Ermittlung des Sachverhalts verpflichtet. Der Steuerpflichtige kommt seiner Mitwirkungspflicht insbesondere dadurch nach, daß er die für die Besteuerung erforderlichen Auskünfte erteilt (§ 93 Abs. 1 AO).

Die erwähnte generelle Auskunftspflicht wird durch die Auskunftsverweigerungsrechte in §§ 101 ff AO (hier § 102 AO: Auskunftsverweigerungsrecht zum Schutz bestimmter Berufsgeheimnisse) allerdings wieder relativiert. Damit wird bei Inanspruchnahme des Auskunftsverweigerungsrechts eine Einschränkung der Sachaufklärung hingenommen.

§ 102 AO ist im wesentlichen Teil wortgleich mit der Bestimmung des § 53 StPO. Zum Umfang des dort geregelten Zeugnisverweigerungsrechtes existiert Rechtsprechung, welche das Zeugnisverweigerungsrecht auch auf Name und Anschrift eines ärztlichen Patienten ausdehnt.

Ich halte die von der Rechtsprechung aufgestellten Kriterien zu § 53 StPO auf § 102 AO für voll übertragbar. Bestärkt in dieser Auffassung werde ich durch ein Schreiben des Bundesministers der Justiz an den Hauptgeschäftsführer des Bundesverbandes der Freien Berufe, in dem festgestellt wird, daß es den Angehörigen der in § 102 Abs. 1 Nr. 3 AO genannten Berufsgruppen aufgrund der ihnen obliegenden Verschwiegenheitspflicht verwehrt ist, ein Fahrtenbuch entsprechend der (geänderten) Auffassung der Finanzverwaltung zu führen. Zum Umfang des Auskunftsverweigerungsrechts wird festgestellt, daß dieses auch Name und Anschrift der Patienten umfasse.

Die vom Bundesministerium der Finanzen angesprochene Möglichkeit, die Zustimmung des Patienten zur Aufnahme in das steuerliche Fahrtenbuch einzuholen, erscheint mir zur Problemlösung wenig geeignet. Da das Finanzamt, anders als eine private Verrechnungsstelle, mit dem Behandlungsverhältnis Arzt - Patient nichts zu tun hat, dürfte die Einholung der Zustimmung vielfach auf Unverständnis und Ablehnung stoßen. Das Vertrauensverhältnis zwischen Arzt und Patient kann durch ein derartiges Ansinnen belastet werden.

Im Hinblick darauf, daß Ausgangspunkt des geschilderten Sachverhalts eine Anordnung des Bundesministeriums der Finanzen war, habe ich mich auch an den Bundesbeauftragten für den Datenschutz gewandt. Dieser hat das Bundesministerium der Finanzen inzwischen formell gem. § 25 Abs. 1 BDSG beanstandet.

Das Staatsministerium hat mir inzwischen mitgeteilt, daß sich die AO-Referenten des Bundes und der Länder mit der Problematik befassen werden.