Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 12.12.2002

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14. Gewerbe und Handwerk

14.1. Änderung der Gewerbeordnung

Im Berichtszeitraum wurde die Gewerbeordnung geändert (Drittes Gesetz zur Änderung der Gewerbeordnung und sonstiger gewerberechtlicher Vorschriften vom 24.08.2002 BGBl. I S. 3412). Aus datenschutzrechtlicher Sicht sind insbesondere folgende Neuregelungen von Bedeutung:

Durch eine Änderung des § 11 Abs. 5 und 6 GewO wurden bisher bestehende Einschränkungen bei der Übermittlung personenbezogener Daten aufgehoben und die Anwendbarkeit der Datenschutzgesetze der Länder auch für Datenübermittlungen gesetzlich geregelt. Damit ist nach der Gesetzesbegründung einem Bedürfnis der Praxis Rechnung getragen worden. In der Gesetzesbegründung wird dazu beispielhaft darauf hingewiesen, dass eine Gewerbebehörde, die bei der Erfüllung ihrer Aufgaben erfährt, dass ein Berufskraftfahrer nicht mehr fahrtauglich ist, die Fahrerlaubnisbehörde nach der bisherigen Rechtslage darüber nicht unterrichten durfte. Aufgrund der Änderung des § 11 Abs. 6 GewO sei nunmehr eine Rechtsgrundlage für die Information der Fahrerlaubnisbehörde gegeben. Die Neufassung entspreche auch der vergleichbaren Regelung des § 9 Abs. 6 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern.

Nach dem neuen § 14 Abs. 1 a GewO teilen die Finanzbehörden den zuständigen Behörden den Namen und die Anschrift der Gewerbetreibenden mit, die ihr Gewerbe beim Finanzamt abgemeldet haben. Mitgeteilt wird auch der Tag, an dem die Steuerpflicht endete. Die Mitteilungspflicht besteht nicht, soweit ihre Erfüllung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden wäre. In der Gesetzesbegründung wird zu dieser Neuregelung darauf hingewiesen, dass Gewerbetreibende in vielen Fällen die Beendigung ihrer selbstständigen Tätigkeit nur bei dem für sie zuständigen Finanzamt abmelden, um künftige steuerliche Verpflichtungen, insbesondere Steuererklärungspflichten, zu vermeiden. Dem Gebot des § 14 GewO zur Abmeldung bei der Gewerbebehörde würden sie demgegenüber häufig nicht nachkommen. Da die Finanzämter somit in der Regel diesbezüglich über bessere Informationen verfügen würden, sollen sie diese künftig auch den Gewerbebehörden übermitteln, sofern dies mit keinem unverhältnismäßigem Aufwand verbunden sei. In Betracht würden hierbei insbesondere automationsgestützte Mitteilungen ggf. auch in elektronischer Form, kommen.

Im 19. Tätigkeitsbericht 2000 habe ich unter der Nr. 13.1 darauf hingewiesen, dass nach der damals geltenden Fassung des Art. 14 Abs. 7 Satz 1 GewO Daten aus den Gewerbeanzeigen zwar innerhalb der jeweiligen Gemeinde, nicht aber auch innerhalb des Landratsamtes weitergeleitet werden dürfen. Im Ergebnis kam danach eine Nutzung dieser Daten z. B. durch die Stellen für kommunale Wirtschaftsförderung bei den Landratsämtern nicht in Betracht, während sie bei den kreisfreien Städten unter den Voraussetzungen des § 14 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. Abs. 6 GewO zulässig war. Da es keinen sachlichen Grund für diese Differenzierung gibt und Daten aus den Gewerbeanzeigen auch innerhalb des Landratsamtes von anderen als der für die Gewerbeüberwachung zuständigen Stelle benötigt werden, habe ich keine Bedenken gegen eine Ergänzung des § 14 Abs. 7 GewO mit dem Ziel vorgetragen, die Datenweitergabe auch innerhalb des Landratsamtes unter den in § 14 Abs. 6 GewO genannten Voraussetzungen zu gestatten. Der Gesetzgeber hat inzwischen reagiert und § 14 Abs. 7 Satz 1 GewO so gefasst, dass nunmehr auch eine Datenweitergabe innerhalb des Landratsamtes zulässig ist.

Das Gesetz tritt am 01.01.2003 in Kraft.

14.2. Bundeseinheitliche und behördenübergreifende Wirtschaftsnummer

Die Bundesregierung plant für das Jahr 2005 die Einführung einer einheitlichen Wirtschaftsnummer für Unternehmen, Betriebe und sonstige wirtschaftlich Tätige. Diese Nummer soll bestehende Nummernsysteme ersetzen und im Verkehr mit Behörden zur Bezeichnung und Identifizierung des wirtschaftlich Tätigen verwendet werden. Mit der Nummer soll ein Datensatz verknüpft werden, der die Grunddaten eines wirtschaftlich Tätigen enthält (dessen "Stammdaten"). Damit erhalten die Behörden die Möglichkeit, die aktuellen Stammdaten mit den in ihrer Zuständigkeit bereits erhobenen Daten zu verknüpfen. Die Vergabe der Wirtschaftsnummer und die Pflege des Stammdatensatzes soll durch eine zentrale Stelle erfolgen. Die Bundesregierung sieht in der einheitlichen Wirtschaftnummer erhebliche Vorteile sowohl für die wirtschaftlich Tätigen als auch für die Verwaltung. Der Umfang der Dateneingabe und -anfrage werde sich verringern, Unternehmen würden in großem Umfang von Meldungen und damit von bürokratischen Hemmnissen entlastet. Da die bei Behörden vorhandenen Informationen mangels eindeutigem Identifikationsmerkmal oftmals nicht eindeutig zugeordnet werden könnten, seien Verknüpfungen von Daten nicht immer möglich. Damit bestehe die Gefahr, dass die Datenbanken mancher Verwaltungen nicht fehlerfrei und nicht auf dem neuesten Stand sind. Vor der bundesweiten Einführung soll die zentrale Vergabe und Pflege der Wirtschaftsnummer sowie des damit verbundenen Stammdatensatzes vorab getestet werden. Dazu hat der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates das Gesetz zur Vorbereitung einer bundeseinheitlichen Wirtschaftsnummer vom 22. Mai 2002 (WiNuEG) beschlossen (BGBl. I S. 1644). Die Erprobung wird durch die Bundesanstalt für Arbeit durchgeführt, die auch zentrale Vergabe- und Speicherstelle sein wird.

Die Einführung der bundeseinheitlichen Wirtschaftsnummer ist datenschutzrechtlich von Bedeutung, da sie auch natürlichen Personen zugeteilt wird, soweit diese wirtschaftlich tätig sind und die Voraussetzungen des § 3 WiNuEG erfüllen. In der Gesetzesbegründung wird im Allgemeinen Teil unter der Nr. 6 zum Bereich Datenschutz u. a. ausgeführt, mit dem für die Erprobung vorgesehenen Verfahren, welches Grundlage für das spätere Gesetz sei, werde erreicht, dass

  • die Datenverarbeitung der beteiligten Behörden nicht ausgeweitet sondern lediglich die Erhebung und Pflege bestimmter, in allen Zweigen der Wirtschaftsverwaltung geführter Grunddaten vereinfacht wird;
  • die Informationsbeziehungen zwischen den Verwaltungen vereinfacht werden, die Daten aber keineswegs zusammengeführt werden dürfen;
  • die Nutzung der Wirtschaftsnummer derartig begrenzt wird, dass sie sich für die auch in erheblichem Umfang betroffenen natürlichen Personen, wie z. B. freiberuflich Tätigen, nicht zu einem allgemeinen Personenkennzeichen entwickeln kann;
  • die amtliche Statistik an der Entwicklung der Struktur der Wirtschaftsnummer beteiligt wird, ohne zum Datenlieferanten für die Wirtschaftsverwaltung zu werden.

Aus datenschutzrechtlicher Sicht ist besonders darauf zu achten, dass die bundeseinheitliche Wirtschaftsnummer nicht die Funktion eines Personenkennzeichens erhält. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983 unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass die Verknüpfung der bei den verschiedenen Verwaltungsbehörden vorhandenen, zum Teil sehr sensitiven Datenbestände oder gar die Erschließung eines derartigen Datenverbundes durch ein einheitliches Personenkennzeichen oder sonstiges Ordnungsmerkmal und damit die Erstellung von Persönlichkeitsprofilen der Bürger durch die Zusammenführung von Daten aus verschiedenen Lebensbereichen unzulässig wäre. Die bundesweite und behördenübergreifende Wirtschaftsnummer erfasst die betroffenen natürlichen Personen "nur" in einem bestimmten Lebensbereich, nämlich ihrer wirtschaftlichen Betätigung. Aus diesem Grund und bei Beachtung der o. g. Einschränkungen (keine Ausweitung der Datenverarbeitung der beteiligten Behörden, keine Zusammenführung der Datenbestände der betroffenen Verwaltungen und Begrenzung der Nutzung der Wirtschaftsnummer zur Pflege der Stammdaten durch die beteiligten Behörden) hat die Wirtschaftsnummer nach meinem Dafürhalten nicht die Funktion eines unzulässigen Personenkennzeichens.

Nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 WiNuEG erhalten auch alle Personen, für die nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts des SGB IV eine Meldepflicht besteht, eine Wirtschaftsnummer. Davon werden alle privaten Haushalte, die eine Haushaltshilfe beschäftigen, erfasst. Es mag zwar von der Zielvorstellung her, möglichst viele Nummernsysteme zu ersetzen, sinnvoll sein, auch die Betriebsnummer nach § 28 a Abs. 8 SGB IV durch die Wirtschaftsnummer zu ersetzen. Aus datenschutzrechtlicher Sicht habe ich jedoch Bedenken gegen die Einbeziehung der Personen, die eine Haushaltshilfe beschäftigen, in den Kreis der Beteiligten, die eine einheitliche Wirtschaftsnummer erhalten, weil im Gegensatz zu herkömmlichen Wirtschaftseinheiten, deren Tätigwerden vielfältiger staatlicher Kontrolle unterliegt, Dienstleistungen im Haushaltsbereich der Privatsphäre zuzuordnen sind. Weder das Lehrerehepaar noch der Rentner, die eine Haushaltshilfe beschäftigen, werden im herkömmlichen Sinn als wirtschaftlich Tätige betrachtet. Ich lehne die Vergabe einer Wirtschaftsnummer an diesen Personenkreis daher ab.

Meine datenschutzrechtlichen Forderungen bringe ich in die Schwerpunktgruppe "Datenschutz" ein, die zur fachlichen Beratung des Beirats nach § 12 WiNuEG eingerichtet wurde. Der Beirat begleitet unter Federführung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie und des Freistaates Bayern die Erprobung der Wirtschaftsnummer.

14.3. Prüfung des Verfahrens „GEWAN“

Im Berichtszeitraum habe ich das Verfahren Gewerbeanzeigen im Netz (GEWAN) überprüft, das vom Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung entwickelt wurde. Das Verfahren soll den Kommunen elektronische Unterstützung bei der Erfassung und Pflege von Gewerbeanzeigen (An-, Ab- und Ummeldung) bieten. Darüber hinaus soll das Verfahren die elektronische Übermittlung von Daten aus der Gewerbeanzeige an die am sog. Verständigungsdienst beteiligten Stellen (Industrie- und Handelskammer, Handwerkskammer, Gewerbeaufsichtsamt, Eichamt, Landesverband Bayern und Sachsen der gewerblichen Berufsgenossenschaft, Registergericht, Statistisches Landesamt, Arbeitsamt, Finanzamt und die Allgemeine Ortskrankenkasse) ermöglichen. Die Gewerbeanzeigen sind gemäß § 14 Abs. 4 Satz 1 der Gewerbeordnung (GewO) auf den drei Vordrucken für die Gewerbean-, um- und -abmeldung zu erstatten, deren Form und Inhalt durch § 14 Abs. 4 i.V.m. den Anlagen GewA1 bis 3 zur Gewerbeordnung festgelegt ist. Grundlage für den sog. Verständigungsdienst ist § 14 Abs. 5 und Abs. 8 a GewO sowie § 138 der Abgabenordnung (AO). Nach Ziffer 6.3.2 der in Bayern geltenden Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der §§ 14, 15 und 55 c der Gewo (GewAnzVwV) ist die elektronische Datenübermittlung auf der Grundlage der einheitlichen Datensatzbeschreibung, die das Statistische Bundesamt zur Verfügung stellt, ausdrücklich zugelassen. Durch das Dritte Gesetz zur Änderung der Gewerbeordnung und sonstiger gewerberechtlicher Vorschriften vom 24. August 2002, das am 1. Januar 2003 in Kraft tritt, wurde zwischenzeitlich im Gesetzestext selbst durch einen neu eingeführten Satz 3 klargestellt, dass die zuständige Behörde Abweichungen von der Form, nicht aber vom Inhalt der Anzeige zur elektronischen Datenverarbeitung zulassen kann.

Die von mir geprüfte Version GEWAN 3.x ist seit Mai 2001 in den Gewerbeämtern einiger Gemeinden und kreisfreier Städte sowie bei einigen Landratsämtern im Einsatz. Der Sachbearbeiter vor Ort benötigt dazu einen browserfähigen Computer, da alle Programme zentral auf dem Server beim Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung gespeichert sind. Der zentrale Server verständigt automatisch medienbruchfrei die nach der Gewerbeordnung empfangsberechtigten Stellen, so dass das bisherige Versenden der (Papier-)Durchschläge sowie das Neuerfassen der Gewerbedaten in diesen Dienststellen entfällt. Mit Hilfe eines sog. lernenden Thesaurus ist GEWAN in der Lage, den gemeldeten Tätigkeiten weitgehend automatisch einen fünfstelligen Schlüssel gemäß der bundesweit gültigen Wirtschaftszweigsystematik WZ93 zuzuordnen (sog. Signierung). Dadurch sind statistische Vergleiche der Gewerbedaten auf kommunaler, nationaler und europäischer Ebene möglich.

Das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung hatte mich bereits während der Anfangsphase des Projekts im Jahr 1997 ausführlich über die Konzeption und Planungen zu GEWAN informiert. Meine nachfolgend genannten Anforderungen an das Projekt aus der Sicht des Datenschutzes konnten dadurch von Anfang berücksichtigt werden: Durch die Forderung, dass die Daten aus den Gewerbeanzeigen auf dem Rechner des Landesamtes logisch getrennt für die einzelnen Gemeinden gespeichert werden, soll vor allem sichergestellt werden, dass kein zentrales (und datenschutzrechtlich unzulässiges) Register aller in Bayern gemeldeten Gewerbe entsteht. Weiterhin habe ich gefordert, dass sowohl organisatorisch als auch physikalisch streng zwischen der Funktion des Landesamtes als Empfänger der Daten im Verständigungsdienst und seiner Funktion als Verfahrensbetreuer für GEWAN unterschieden wird. Das Landesamt verpflichtete sich, gegenüber den Gemeinden vertraglich zuzusichern, dass keine Daten an Dritte weitergegeben werden und dass keine Auswertungen vorgenommen werden. Durch entsprechende Datensicherungsmaßnahmen beim Landesamt soll insbesondere gewährleistet werden, dass die Gemeinden und Landratsämter nur auf die jeweils eigenen Daten zugreifen können. Darüber hinaus sollen Maßnahmen zur Sicherung der Integrität, Vertraulichkeit und Zurechenbarkeit (Authenzität) der übertragenen Daten getroffen und durch den Einsatz einer hochwertigen Verschlüsselungstechnik für eine sichere Übertragung der Daten gesorgt werden. Ein unberechtigter Zugang zum als auch ein unberechtigter Zugriff auf den zentralen GEWAN-Server beim Landesamt sollte verhindert werden.

Meine rechtliche und technische Überprüfung der Einhaltung des Datenschutzes bei GEWAN im Oktober 2001, die ich sowohl beim Bayerischen Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung als auch bei einer Gemeinde vor Ort durchgeführt habe, hat ergeben, dass bei der Umsetzung des Verfahrens in die Praxis meinen o. g. datenschutzrechtlichen sowie grundsätzlichen unmittelbar verfahrensbezogenen technisch-organisatorischen Forderungen Rechnung getragen wurden. Die Umsetzung einiger von mir geforderter, aber nur innerhalb des LfStaD relevanter, technisch-organisatorischer Maßnahmen konnte bis zum Redaktionsschluss nicht abgeschlossen werden. Das LfStaD arbeitet weiter daran.

Der im Konzept von GEWAN vorgesehene automatische Verteilerdienst über verschlüsselte E-Mail konnte zum Prüfungszeitpunkt weder in Test-, noch in Echtbetrieb untersucht werden, da dieser erst in einer späteren Phase testweise mit einigen wenigen Empfängern erprobt werden sollte. Laut Auskunft des Statistischen Landesamtes wird eine regelmäßige Erprobung des automatischen Verteilerdienstes seit Anfang des Jahres 2002 mit dem überwiegenden Teil der am Verständigungsdienst beteiligten Stellen durchgeführt. Inzwischen sind zwei dieser Stellen aus der Erprobungsphase in den Echtbetrieb gewechselt. Die datenschutzrechtliche Überprüfung des automatischen Verteilerdienstes über verschlüsselte E-Mail behalte ich mir vor.

Die Bereitstellung des zentralen Servers durch das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung und seine Funktion als Verfahrensbetreuer für GEWAN stellt eine Auftragsverarbeitung im Sinne des Art. 6 BayDSG dar. Gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayDSG ist der Auftrag zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten im Auftrag schriftlich zu erteilen. Da nach Auskunft des Bayerischen Landesamtes für Statistik und Datenverarbeitung zum Prüfungszeitpunkt keine (schriftlichen) Vereinbarungen mit den Gemeinden (Auftraggeber) über die Auftragsdatenverarbeitung gemäß Art. 6 BayDSG durch das Landesamt (Auftragnehmer) vorlagen, habe ich das Landesamt aufgefordert, die schriftliche Erteilung des Auftrags umgehend nachzuholen. Dazu hat mir das Statistische Landesamt mitgeteilt, dass zwischenzeitlich mit allen Neukunden schriftliche Vereinbarungen gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 2 BayDSG abgeschlossen werden. Bei den Altkunden wird die schriftliche Erteilung des Auftrags bis zum Ende des Jahres 2002 nachträglich eingeholt.