Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 12.12.2002

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7. Verfassungsschutz

Beim Landesamt für Verfassungsschutz (LfV) habe ich im Berichtszeitraum wieder Überprüfungen von Datenerhebungen, -speicherungen und -übermittlungen sowie Auskunftserteilungen bzw. -ablehnungen vorgenommen. Die Prüfungen erfolgten in der Regel anlassunabhängig oder aufgrund von Bürgereingaben. Bis auf wenige Einzelfälle waren die Maßnahmen zulässig. Fehler habe ich - wie schon im letzten Berichtszeitraum - z. B. bei der Verlängerung der Speicherungsfrist ohne Vorliegen eines neuen Erkenntnisdatums und bei der Behandlung von Archivakten festgestellt.

Des Weiteren habe ich wieder die Erstellung von Richtlinien und Errichtungsanordnungen
überprüft. Das Landesamt für Verfassungsschutz hat mich stets zeitgerecht beteiligt. Meine datenschutzrechtlichen Verbesserungsvorschläge hat es weitgehend berücksichtigt.

Für die nächste Zeit geplante technische Entwicklungen, die Auswirkungen auf den Datenschutz haben, hat mir das Landesamtes für Verfassungsschutz mitgeteilt. So sollen z. B. das für seine Aufgabenerfüllung maßgeblich Informationssystem IBA umfassend modifiziert, Notebooks eingesetzt und Unterlagen nach und nach durch elektronische Akten ersetzt werden. Diese Entwicklung werde ich kritisch begleiten.

7.1. Maßnahmen des Landesamts für Verfassungsschutz im Zusammenhang mit der Fahndung nach Terroristen nach dem Attentat am 11. September 2001

Als Reaktion auf die Terroranschläge am 11. September 2001 in den USA ergriff auch das Landesamt für Verfassungsschutz Maßnahmen zur Enttarnung möglicher Schläfer in Bayern. Da die Terrorismusaufklärung einen klassischen nachrichtendienstlichen Aufgabenbereich darstellt, ist das Tätigwerden als solches datenschutzrechtlich unproblematisch. Allerdings begegnet die konkret vom Landesamt für Verfassungsschutz durchgeführte Maßnahme datenschutzrechtlichen Bedenken: Das Landesamt für Verfassungsschutz hat von verschiedenen Stellen die Datenbestände aller Personen, die bestimmte Kriterien erfüllen, angefordert und diese sodann mit eigenen Daten zum Teil maschinell abgeglichen.

Nach dem Bayerischen Verfassungsschutzgesetz (BayVSG) haben öffentliche Stellen dem Landesamt für Verfassungsschutz zwar auf dessen Ersuchen die ihnen bei Erfüllung ihrer Aufgaben bekannt gewordenen Informationen zu übermitteln, soweit das zur Erfüllung der Aufgaben des Landesamts für Verfassungsschutz nach dem BayVSG erforderlich ist. Aufgabe des Verfassungsschutzes in diesem Zusammenhang ist es, Bestrebungen im Geltungsbereich des Grundgesetzes, die gegen die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind, zu beobachten. Mit der Anforderung von Daten einer Vielzahl von Personen, auf die lediglich bestimmte, im wesentlichen von den bekannten Terroristen übernommene Merkmale zutreffen, werden jedoch nicht Daten über Personen erhoben, die als Angehörige oder Unterstützer einer solchen Bestrebung anzusehen sind. Vielmehr sollte geklärt werden, ob eine solche Bestrebung festzustellen ist. Kennzeichnend hierfür ist, dass Daten von Personen erhoben werden, bei denen nicht bekannt ist, ob sie extremistische Bestrebungen verfolgen oder unterstützen. Bei dem zumindest weit überwiegenden Teil der Betroffenen wird dies voraussichtlich auch nicht der Fall sein.

Auf diese Bedenken habe ich das Landesamt für Verfassungsschutz hingewiesen. Dabei habe ich auch ausgeführt, dass meiner Ansicht nach eine derart weitreichende Datenerhebung durch das Landesamt für Verfassungsschutz nur mit der Schwere der Gefahr unmittelbar nach den Anschlägen am 11. September 2001 begründet werden kann, die es rechtfertigen kann, an die Konkretheit der Anhaltspunkte für die mögliche Zugehörigkeit zu einer Bestrebung geringere Anforderungen zu stellen. Ich hatte allerdings auch ausdrücklich hervorgehoben, dass dies nur dann gelten könne, wenn kein maschineller Abgleich der Daten erfolgt. Eine solche Datenerhebung mit anschließendem maschinellen Abgleich ist als Rasterfahndung dem Verfassungsschutz mangels ausdrücklicher gesetzlicher Rechtsgrundlage verwehrt.

Im Rahmen einer Prüfung beim Landesamt für Verfassungsschutz habe ich jedoch festgestellt, dass die erhobenen Daten entgegen der ursprünglich geäußerten Absicht des Landesamts für Verfassungsschutz zumindest zum Teil doch maschinell mit eigenen Dateien abgeglichen wurden. Das Landesamt für Verfassungsschutz vertritt hierzu die Auffassung, die Vorgehensweise sei rechtmäßig, da die ursprüngliche Erhebung nicht zum Zweck des maschinellen Abgleichs stattgefunden haben. Vielmehr sei beabsichtigt gewesen, die Daten händisch abzugleichen. Zur rechtlichen Einordnung der Maßnahme und der Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit müsse aber auf den Zweck der Datenerhebung abgestellt werden.

Dieser Auffassung kann ich nicht zustimmen. Würde man allein auf diese subjektiven Absichten abstellen, könnten erhebliche Unsicherheiten entstehen, da in der Regel nicht nachprüfbar sein wird, welche Absicht bei der Erhebung tatsächlich bestand. Wenn, wie im vorliegenden Fall, zwischen der Datenerhebung und dem Datenabgleich ein enger zeitlicher Zusammenhang gegeben ist, besteht darüber hinaus die Gefahr der Umgehung des Fehlens einer erforderlichen speziellen Befugnis. Hier lag zwischen der Erhebung und dem maschinellen Abgleich lediglich eine relativ kurze Zeitspanne von ca. ein bis zwei Monaten, die den Zusammenhang zwischen Datenerhebung und Datenabgleich nicht unterbrechen kann.

Ich habe deshalb diese rechtswidrige Maßnahme förmlich beanstandet und die Löschung der durch die Rasterung erfolgten Speicherungen gefordert, soweit diese nicht zulässigerweise vom LKA übermittelt werden dürften.

7.2. Der Auskunftsanspruch nach dem Bayerischen Verfassungsschutzgesetz

In meinem letzten Tätigkeitsbericht (vgl. Nr. 6.2.6) hatte ich darauf hingewiesen, dass nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes (BayVSG) kein Anspruch auf Auskunft über die beim Landesamt für Verfassungsschutz (LfV) in Dateien oder Akten gespeicherten Informationen besteht. Hat jedoch eine Person ein besonderes Interesse an einer Auskunft über die zu ihrer Person gespeicherten Daten, so entscheidet das LfV nach pflichtgemäßen Ermessen über das Auskunftsbegehren. Ich hatte auch dargestellt, dass eine geplante Bewerbung für den öffentlichen Dienst ein derartiges besonderes Interesse an einer Auskunft, das über das bei jedem Bürger vorhandene Interesse an den zu seiner Person bestehenden Speicherungen hinausgeht, begründen kann.

Ausgehend von einem konkreten Fall stellte sich die Frage, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit einem Bürger, der sich auf eine geplante Bewerbung im öffentlichen Dienst beruft, Auskunft erteilt wird. Das LfV hatte den Auskunftsantrag aus zwei Gründen abgelehnt:

Zum einen müsse auf Grund des Auskunftsantrags nachvollziehbar sein, dass der Antragsteller im Rahmen des Bewerbungsverfahrens mit einer Beteiligung des LfV rechne. Dabei könne aber nicht die - unzutreffende - Vorstellung mancher Bürger zugrundegelegt werden, der Verfassungsschutz werde bei jeder Bewerbung für den öffentlichen Dienst beteiligt. Zum anderen könne die bloße Behauptung, der Antragsteller werde sich im öffentlichen Dienst bewerben, nicht ausreichen. Vielmehr müsse die beabsichtigte Bewerbung glaubhaft gemacht werden.

Ich teile die Auffassung des LfV, dass eine beabsichtigte Bewerbung in geeigneter Weise glaubhaft zu machen ist, um nur vorgeschobene Behauptungen zur Erlangung von Auskünften zu verhindern. In Übereinstimmung mit dem LfV gehe ich davon aus, dass dies z.B. durch Mitteilung der beruflichen Qualifikation und des Tätigkeitsbereichs, für den sich der Auskunftsbegehrende bewerben will, erfolgen kann.

Ich habe das LfV jedoch darauf hingewiesen, dass es meiner Ansicht nach nicht darauf ankommen kann, ob im konkreten Einstellungsverfahren eine Regelanfrage beim LfV durchgeführt wird. Auch wenn dies nicht der Fall ist, kann der Betroffene dennoch ein besonderes Interesse hinsichtlich der beim LfV über ihn gespeicherten Informationen haben. Evtl. Speicherungen beim LfV können nämlich auch zu einem späteren Zeitpunkt für das Arbeits/Beamtenverhältnis im öffentlichen Dienst und damit für die Entscheidung, sich zu bewerben bzw. in den öffentlichen Dienst einzutreten, von Bedeutung sein, wenn sie zu diesem Zeitpunkt im Rahmen einer Sicherheitsüberprüfung oder auf Grund anderer Umstände bekannt werden. Dieser Auffassung hat das LfV zugestimmt.

7.3. Einführung eines neuen Registratursystems

In meinem 19. Tätigkeitsbericht (vgl. Nr. 6.2.5) habe ich von der Absicht des Landesamtes für Verfassungsschutz (LfV) berichtet, ein neues Registratursystem einzusetzen. Das neue Verfahren soll neben der Registratur und Verwaltung von Dokumenten die Aufgabe eines funktional darüber hinausgehenden Dokumentenmanagementsystems ("elektronische Akte", "papierarmes Büro") übernehmen.

Ich habe die Entwicklung dieses Verfahrens sowohl in technisch-organisatorischer als auch in rechtlicher Hinsicht intensiv begleitet. Dabei habe ich insbesondere eine Errichtungsanordnung gefordert, in der die grundlegenden Festlegungen zu Speicherungsinhalt, - umfang und -fristen zu treffen sind. Als problematisch erwies sich vor allem der Schutz der für das LfV zur Aufgabenerfüllung nach dem Bayerischen Verfassungsschutzgesetz irrelevanten personenbezogenen Unterlagen (z. B. Auskunftsersuchen von Bürgern) vor dem Zugriff der Fachabteilungen. Problematisch deswegen, weil die Registrierung der Dokumente zur ablauforganisatorischen Vereinfachung zum Teil von den Sachbearbeitern übernommen werden soll. Dazu ist es notwendig, den Zugriff der Fachabteilungen auf die Registratur- und Verwaltungsdaten (sogenannte META-Daten) zu gestatten. Diese können z. B. im Betrefffeld auch personenbezogene Daten Dritter enthalten.

Um einerseits eine Realisierung des Verfahrens zu ermöglichen, andererseits aber auch den datenschutzrechtlichen Anforderungen Rechnung zu tragen, habe ich eine Reihe technischer und organisatorischer Maßnahmen gefordert:

  • keine technische Möglichkeit einer Volltextrecherche
  • Zugriff nur auf Dokumente mit einem Aktenzeichen der eigenen Organisationseinheit
  • sofortige Löschung negativ beschiedener Erkenntnisanfragen nach Bearbeitung
  • Verbot der Recherche mit personenbezogenen Daten und der fachlichen Recherche auch mit nicht personenbezogenen Daten
  • zahlenmäßige Begrenzung der anzeigbaren Trefferanzahl bei einer Recherche
  • lückenlose Protokollierung der Abrufe mit den von mir geforderten Protokolldaten
  • verstärkte Kontrollen des behördlichen Datenschutzbeauftragten des LfV

Damit konnte eine vertretbare Lösung gefunden werden, der auch das LfV zugestimmt hat.

7.4. Datenschutzrechtliche Auswirkungen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur strategischen Fernmeldeüberwachung durch den Bundesnachrichtendienst

In meinem letzten Tätigkeitsbericht (Ziffer 6.2.7) hatte ich ausgeführt, dass das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu den Abhörmaßnahmen des Bundesnachrichtendienstes nicht nur für die Verwendung von Daten, die aus einer Fernmeldeüberwachung gewonnen wurden, von Bedeutung ist. Vielmehr ergeben sich hieraus nach meiner Auffassung auch für die Behandlung personenbezogener Daten, die durch Maßnahmen erlangt werden, die in ihrer Art und Schwere einer Beschränkung des Fernmeldegeheimnisses gleichkommen - insbesondere durch Abhören und Aufzeichnen des nicht-öffentlich gesprochenen Wortes mit dem Einsatz technischer Mittel in Wohnungen - Auswirkungen. Die Feststellungen und Forderungen des Bundesverfassungsgerichts, die für den Schutz von Daten gelten, die durch in Art. 10 GG eingreifende Maßnahmen gewonnen wurden, hat der Bundesgesetzgeber im Berichtszeitraum durch eine Novellierung des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Art. 10 GG) berücksichtigt. Im Anschluss daran hat nunmehr auch der Bayerische Gesetzgeber, der zunächst ein entsprechendes Tätigwerden des Bundesgesetzgebers abwarten wollte, eine Gesetzesänderung eingeleitet. Der Gesetzesentwurf greift in einigen Punkten Forderungen des Bundesverfassungsgerichts aus oben genanntem Urteil auf:

  • Das Bundesverfassungsgericht hat die Vorschrift des G 10-Gesetzes alte Fassung, wonach die G 10-Kommission des Bundestages über die Zulässigkeit und Notwendigkeit der Beschränkungsmaßnahmen entscheidet, für unvereinbar mit Art. 10 GG erklärt, da sie nicht hinreichend gewährleistete, dass die Kontrolle den gesamten Prozess der Erfassung und Verwertung der Daten umfasst. Ich hatte das Innenministerium darauf hingewiesen, dass diese Ausführungen auch für die inhaltlich gleichlautende bayerische Vorschrift in Art. 2 des Bayerischen Ausführungsgesetzes zum G 10-Gesetz gelten und dieses daher ebenfalls geändert werden müsse. Dieser Forderung wurde nachgekommen. In Anlehnung an die bundesgesetzliche Novellierung enthält nunmehr auch der Bayerische Gesetzesentwurf die gesetzliche Klarstellung, dass sich die Kontrollbefugnis der bayerischen G 10-Kommission

    auch auf die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung der nach dem G 10-Gesetz erhobenen oder übermittelten personenbezogenen Daten bezieht.
  • Auf meine Anregung hin wurde dem Gesetzesentwurf zum Bayerischen Verfassungsschutzgesetz (BayVSG) eine Protokollierungspflicht auch bei der Übermittlung von Daten an öffentliche Stellen hinzugefügt, um eine hinreichende Kontrolle der Übermittlung zu ermöglichen.
  • Bei Daten, die durch den Einsatz besonderer technischer Mittel zur Informationsgewinnung im Schutzbereich der Unverletzlichkeit der Wohnung erlangt werden, ist auf meine Anregung eine ausdrückliche Zweckbindungsregelung im Hinblick auf die Verwendung der Daten in das BayVSG aufgenommen worden.


Leider hat es das Innenministerium abgelehnt, eine Kennzeichnungspflicht für Daten, die durch Abhörmaßnahmen aus Wohnungen gewonnen wurden, einzuführen. Diese Überwachungsmaßnahmen seien in ihrer Intensität verdachtsabhängigen, nicht aber verdachtsunabhängigen strategischen Fernmeldekontrollen gleichwertig. Ich halte diese Argumentation nicht für schlüssig. Das Bundesverfassungsgericht hat zur Begründung der Kennzeichnungspflicht nicht auf die Verdachtslosigkeit der Maßnahme abgestellt, sondern auf die nur dadurch gewährleistete Zweckbindung der gewonnenen besonders sensiblen Daten. Ich halte meine Kritik deshalb aufrecht, vgl. im einzelnen Nr. 1.3.

Der Gesetzesentwurf wurde zwischenzeitlich vom Ministerrat beschlossen und wird im Landtag beraten.