Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 1.2.2007

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5. Verfassungsschutz

Im Bereich der bayerischen Gesetzgebung habe ich auf die datenschutzkonforme Ausgestaltung der geplanten Änderung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes (vgl. Nr. 5.1) hingewirkt. Sie wird insbesondere die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung zu berücksichtigen haben.

Beim Landesamt für Verfassungsschutz habe ich im Berichtszeitraum wieder Überprüfungen von Datenerhebungen, -speicherungen und -übermittlungen sowie Auskunftserteilungen bzw. -ablehnungen vorgenommen. Die Prüfungen erfolgten anlassunabhängig (2 Prüfungen vor Ort) oder aufgrund von Bürgereingaben. Geprüft habe ich darüber hinaus Änderungen von Errichtungsanordnungen für fachliche Speicherungen und Speicherungen im Rahmen der Vorgangsverwaltung sowie Änderungen von Arbeitsanweisungen zur Speicherung personenbezogener Daten im Zusammenhang mit der Beobachtung des Extremismus und der Organisierten Kriminalität.

Zum Entwurf eines bundesrechtlichen Antiterrordateigesetzes (ATDG) habe ich datenschutzrechtliche Hinweise gegeben (vgl. Nr. 5.4).

5.1. Novellierung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes

In meinem letzten Tätigkeitsbericht (Nr. 8.1) habe ich dargelegt, inwieweit das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 03.03.2004 zum Großen Lauschangriff auch für die verdeckte Datenerhebung durch das Landesamt für Verfassungsschutz, insbesondere für den Einsatz besonderer technischer Mittel zur Informationsgewinnung in Wohnungen, Bedeutung hat. Im Hinblick auf die Heimlichkeit der Überwachung durch sonstige verdeckte Datenerhebungsmaßnahmen und die Gefahr der damit verbundenen Eingriffe in den Kernbereich privater Lebensgestaltung ist es erforderlich, grundsätzlich alle Formen der verdeckten Datenerhebung an den Maßstäben der o.g. verfassungsgerichtlichen Entscheidung auszurichten. Dies gilt nicht nur für die Wohnraum- und Telekommunikationsüberwachung, sondern zumindest auch für alle schwerwiegenden verdeckten Maßnahmen, wie insbesondere die längerfristige Observation, den verdeckten Einsatz technischer Mittel zur Aufzeichnung des nicht-öffentlich gesprochenen Wortes und zur Anfertigung von Bildaufnahmen oder -aufzeichnungen sowie den Einsatz von verdeckten Ermittlern.

Ausgangspunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist zwar die verfassungsrechtliche Prüfung der Vorschriften der repressiven akustischen Wohnraumüberwachung in der Strafprozessordnung. Die Grundsätze des Bundesverfassungsgerichts sind aber weder auf den Schutz des Wohnraums noch auf repressive Maßnahmen beschränkt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist bei jeder staatlichen Beobachtung ein aus der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG abzuleitender unantastbarer Kernbereich privater Lebensgestaltung zu wahren. Würde der Staat in ihn eindringen, verletzte dies die jedem Menschen gewährte Freiheit zur Entfaltung in den ihn betreffenden höchstpersönlichen Angelegenheiten. Dadurch wird klargestellt, dass auch bei verdeckten Informationseingriffen außerhalb von Wohnungen der Kernbereich privater Lebensgestaltung von staatlicher Überwachung frei bleiben muss.

Die Grundsätze des Bundesverfassungsgerichts zur repressiven Wohnraumüberwachung gelten auch nicht nur für repressive verdeckte Maßnahmen, vielmehr sind sie ebenso für den Bereich der präventiven Datenerhebung durch staatliche Stellen zu beachten. Dies hat das Gericht in seinem Beschluss vom 03.03.2004 zu §§ 39 ff. Außenwirtschaftsgesetz deutlich gemacht, indem es dem Gesetzgeber aufgegeben hat, bei einer Neuregelung der präventiven Telekommunikationsüberwachung im Außenwirtschaftsgesetz auch diese Grundsätze zu beachten.

Danach bildet der Kernbereich privater Lebensgestaltung wegen seines engen Bezugs zu der grundgesetzlich geschützten Menschenwürde eine absolute Schranke, die auch nicht durch Abwägung mit Straftatenverfolgungs-, Straftatenvorbeugungs- oder Gefahrenabwehrinteressen nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes relativiert werden darf (vgl. auch Anlage Nr. 10).

Ich halte deshalb eine Änderung der Regelungen des Verfassungsschutzgesetzes über den Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel zur Erhebung personenbezogener Daten, insbesondere in folgenden Bereichen für notwendig:

  • Zur Entfaltung der Persönlichkeit im Kernbereich privater Lebensgestaltung gehört die Möglichkeit, innere Vorgänge, wie Empfindungen und Gefühle sowie Überlegungen, Ansichten und Erlebnisse höchstpersönlicher Art zum Ausdruck zu bringen, und zwar ohne Angst, dass staatliche Stellen dies überwachen. Dies umfasst den Kontakt mit Familienangehörigen oder sonstigen engsten Vertrauten sowie mit bestimmten Berufsgeheimnisträgern. Schutzvorschriften für diesen Kernbereich privater Lebensgestaltung fehlen bislang gänzlich.
  • Aufgrund der hohen Eingriffsintensität von verdeckten Maßnahmen und zur Gewährleistung eines effektiven Rechtschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) ist es erforderlich, dass Betroffene, in deren Grundrechte durch die Maßnahme eingegriffen worden ist, grundsätzlich benachrichtigt werden. Nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts steht dem Betroffenen ein solcher Anspruch auf spätere Kenntnis "bei nicht erkennbaren Eingriffen" zu. Ohne eine solche Kenntnis könnte der Betroffene weder die Rechtmäßigkeit der Informationsgewinnung überprüfen lassen, noch etwaige Rechte auf Löschung der gespeicherten Daten geltend machen. Zwar können von der grundsätzlichen Benachrichtigungspflicht Ausnahmen gemacht werden, die aber in ihren Voraussetzungen konkret und eng zu fassen sind.

Bisher liegt mir ein Änderungsentwurf nicht vor. Ein Referentenentwurf ist nach Mitteilung des Staatsministerium des Innern noch in Bearbeitung. Ich habe das Staatsministerium des Innern gebeten, mich frühzeitig zu beteiligen.

5.2. Auskunftsanspruch über die beim Landesamt für Verfassungsschutz gespeicherten Informationen

In Art. 11 Abs. 1 Satz 1 BayVSG ist geregelt, dass ein Anspruch auf Auskunft über die beim Landesamt für Verfassungsschutz in Dateien oder Akten gespeicherten Informationen nicht besteht. Vielmehr entscheidet das Landesamt für Verfassungsschutz gemäß Satz 2 nach pflichtgemäßem Ermessen über das Auskunftsbegehren, wenn eine Person ein besonderes Interesse an einer Auskunft über die zu ihrer Person gespeicherten Daten hat. Die Vorschriften in den Landesverfassungsschutzgesetzen der anderen Bundesländer sowie § 15 BVerfSchG für das Bundesamt für Verfassungsschutz sehen vor, dass eine grundsätzliche Auskunftspflicht der Verfassungsschutzbehörden besteht.

Nicht zuletzt aufgrund des Volkszählungsurteils des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1983 (BVerfGE 65, 1) finden sich in den Verfassungsschutzgesetzen des Bundes und der übrigen Länder Vorschriften über das Auskunftsrecht der Bürger, die dem in Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG enthaltenen Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung tragen. Dadurch wird es den Bürgern ermöglicht, ggf. gerichtlichen Rechtschutz gegen einen unrechtmäßigen Umgang mit seinen Daten in Anspruch zu nehmen. Das Bundesverfassungsgericht hat im Volkszählungsurteil festgestellt, dass Art. 19 Abs. 4 GG nicht nur das formelle Recht und die Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, garantiert, sondern auch die Effektivität des Rechtschutzes, wonach der Bürger einen substanziellen Anspruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle hat. Der Bürger muss daher grundsätzlich Kenntnis davon erlangen können, wer wo über welche seiner personenbezogenen Daten in welcher Weise und zu welchen Zwecken verfügt.

Diese hohe Bedeutung des Auskunftsanspruchs kommt auch im Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 10.10.2000 (Az. 1 BvR 586/90, 1 BvR 683/90) zum Ausdruck. Dort musste aufgrund des vorliegenden Rechtstreits zwar nicht entschieden werden, in welcher Weise ein grundsätzliches Auskunftsrecht gesetzlich ausgestaltet werden muss, jedoch kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass die prinzipielle Auskunftspflicht des Bundesamts für Verfassungsschutz gemäß § 15 BVerfSchG verfassungskonform ist.

Unabhängig von der Frage der verfassungsrechtlichen Notwendigkeit einer Änderung des Art. 11 Abs. 1 BayVSG ist es aus datenschutzrechtlicher Sicht dringend wünschenswert, wenn die Auskunftserteilung an den Betroffenen wie in den Landesgesetzen der anderen Bundesländer und im Bundesverfassungsschutzgesetz geregelt und ein grundsätzlicher Auskunftsanspruch vorgesehen würde. Ich habe deshalb das Staatsministerium des Innern gebeten, im Zuge der Novellierung des Verfassungsschutzgesetzes die Regelung entsprechend zu ändern.

5.3. Datenschutzrechtliche Prüfungen beim Verfassungsschutz

Ein Schwerpunkt meiner Prüfungen im Bereich des Verfassungsschutzes, von denen auch mehrere vor Ort durchgeführt wurden, betraf u.a. Speicherverlängerungen im Informationssystem des Landesamts für Verfassungsschutz (IBA). Ein Grund dafür, dass Betroffene trotz Ablauf der Löschfrist weiter gespeichert werden sollen, liegt u.a. vor, wenn diese Person zeitgeschichtlich oder politisch bedeutsam ist oder war. Der Grund ist in einem Vermerk aktenkundig zu machen.

Im Rahmen der Prüfung einer Speicherverlängerung wegen der Einstufung als zeitgeschichtlich bedeutsame Person waren der Dokumentation die maßgeblichen Gründe für die Verlängerung nicht zu entnehmen. Ich habe dies zum Anlass genommen, solche Speicherverlängerungen einer besonderen Prüfung zu unterziehen. Bei einigen der überprüften Fälle konnte ich keine entsprechenden Gründe für eine Speicherverlängerung feststellen. Das Landesamt für Verfassungsschutz hat diese Speicherungen gelöscht. In anderen Fällen war aus der Begründung für eine solche Speicherverlängerung nicht klar erkennbar, weshalb eine zeitgeschichtliche Bedeutsamkeit im Einzelfall angenommen wurde. Ein bloßer Hinweis auf eine Tätigkeit als Funktionär bei einer bestimmten Organisation ist dazu nicht ausreichend. Das Landesamt für Verfassungsschutz hat auf meinen Vorschlag hin eine entsprechende Änderung der Arbeitsanweisung vorgenommen, die eine deutliche datenschutzrechtliche Verbesserung der bisherigen Praxis bewirken sollte.

Überprüft habe ich auch Speicherungen zu Personen, die extremistisch beeinflussten Organisationen zugerechnet werden. Dabei handelt es sich meist um lose Gruppierungen ohne Vereinscharakter und ohne Satzung, bei denen Extremisten einen maßgeblichen Einfluss haben. Problematisiert habe ich u.a. die Speicherung von "Aktivisten" extremistisch beeinflusster Gruppierungen. Ich bin der Auffassung, dass beispielsweise Art, Ausmaß und Anlass der Aktivität, relevante Vorerkenntnisse und Erkennbarkeit der extremistischen Beeinflussung bei einer Speicherung berücksichtigt werden müssen. So hielte ich z.B. die ausnahmslose Speicherung aller Unterzeichner von Massenflugblättern extremistisch beeinflusster Organisationen, die zur Beteiligung an Demonstrationen aufrufen, als Aktivisten in IBA nicht für zulässig. Das Landesamt für Verfassungsschutz teilt diese Auffassung.

Neben der Überprüfung von Ablehnungsfällen im Rahmen des Akkreditierungsverfahrens zur Fußballweltmeisterschaft 2006 durch die Polizei (siehe hierzu Nr. 4.4) habe ich auch die vom Landesamt für Verfassungsschutz zur Ablehnung empfohlenen Fälle überprüft. Dem Landesamt für Verfassungsschutz wurden vom Bundesamt für Verfassungsschutz im Rahmen des Akkreditierungsverfahrens 213 Personen gemeldet, bei denen ein bayerischer Datenbestand vorlag. Das Landesamt für Verfassungsschutz hat diese Personen mit dem IBA-Bestand abgeglichen und auf dieser Grundlage unter Berücksichtigung der offiziellen Beurteilungskriterien sein Votum (Zustimmung oder Ablehnung) gegenüber dem Bundesamt für Verfassungsschutz abgegeben. Insgesamt wurden 24 Personen zur Ablehnung vorgeschlagen. Für alle abgelehnten Personen wurden die Gründe für die Ablehnung dokumentiert. Diese Gründe waren in den von mir ausgewählten Fällen nachvollziehbar.

Nachdem das Landesamt für Verfassungsschutz im Zusammenhang mit Versammlungen personenbezogene Lichtbilder von Teilnehmern angefertigt hatte, habe ich eine datenschutzrechtliche Überprüfung dieser Aufnahmen vorgenommen. Das Landesamt für Verfassungsschutz führte im Rahmen der Prüfung an, dass es Zielsetzung der Anfertigung von Lichtbildern gewesen sei, Personen aus dem linksextremistischen, autonomen oder antiimperialistischen Bereich zu identifizieren und ihre Aktivitäten festzuhalten.

Eine Erhebung und Speicherung von Lichtbildern durch das Landesamt für Verfassungsschutz erscheint allenfalls dann gerechtfertigt, wenn es sich bei den Betroffenen um Personen handelt, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte für Bestrebungen i.S. Art. 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 3 und 4 BayVSG vorliegen oder die Aufnahme für die Bewertung oder Erforschung solcher Bestrebungen erforderlich ist. Die Voraussetzungen für die Erhebung und Speicherung habe ich für eine Reihe von Aufnahmen nicht erkennen können. Eine Aufbewahrung auf Vorrat für eine mögliche spätere Identifizierung halte ich für unzulässig. Ich habe deshalb das Landesamt für Verfassungsschutz gebeten, die betreffenden Bildaufnahmen zu löschen oder darzulegen, aus welchen Gründen die weitere Speicherung für erforderlich gehalten wird.

Bei den restlichen Bildaufnahmen handelte es sich augenscheinlich vorwiegend um Ablichtungen sog. schwarzer Blöcke. Da die Überprüfung dieser Aufnahmen durch das Landesamt für Verfassungsschutz noch nicht abgeschlossen war, beabsichtige ich etwa gegen Ende des Jahres meine datenschutzrechtliche Überprüfung dieser Bildaufnahmen fortzusetzen.

5.4. Gemeinsame Datei von Polizei und Nachrichtendiensten (Antiterrordateigesetz)

Im letzten Tätigkeitsbericht (Nr. 6.8) habe ich zu dem Niedersächsischen Gesetzentwurf zur Errichtung einer gemeinsamen Datei der deutschen Sicherheitsbehörden zur Beobachtung und Bekämpfung des islamistischen Extremismus und Terrorismus Stellung genommen. Inzwischen wurde unter der Federführung des Bundesinnenministeriums der Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder (Gemeinsame-Dateien-Gesetz) erarbeitet. In diesem Entwurf sind die Errichtung einer standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz) und Änderungen des Bundesverfassungsschutzgesetzes, des Gesetzes über den Bundesnachrichtendienst und des Bundeskriminalamtgesetzes zur Errichtung projektbezogener gemeinsamer Dateien für die Dauer von höchstens zwei Jahren (mit Verlängerungsmöglichkeit) vorgesehen.

Am 20.09.2006 wurde der Gesetzentwurf vom Bundeskabinett beschlossen. In der zu errichtenden gemeinsamen Antiterrordatei des Bundes und der Länder sollen Erkenntnisse der Sicherheitsbehörden zu Personen und Objekten gespeichert werden. Dazu sollen neben den Grunddaten, die zur Identifizierung einer Person erforderlich sind, auch eine Vielzahl "erweiterter Grunddaten" erfasst werden, die eine fachliche Erstbewertung im Sinne einer zuverlässigen Gefährdungseinschätzung ermöglichen. Dazu können auch zusammenfassende besondere Bemerkungen, ergänzende Hinweise und Bewertungen nach pflichtgemäßem Ermessen der speichernden Behörde erfasst werden. Solche nicht standardisierten Freitexte sind grundsätzlich abzulehnen, weil sie die Möglichkeit eröffnen, über die im Gesetz konkret bestimmten Daten hinaus weitere Daten ohne vorherige Festlegung ihres Inhalts zu speichern und abzufragen.

Die grundsätzliche Problematik der Antiterrordatei liegt aber darin, dass personenbezogene Informationen sowohl der Polizei als auch den Nachrichtendiensten und Verfassungsschutzbehörden in einer gemeinsamen Datei zur Verfügung gestellt werden. Aufgrund des Trennungsgebots ist aber neben der organisatorischen Trennung von Polizei, Nachrichtendiensten und Verfassungsschutzbehörden auch auf eine informationelle Trennung zu achten. Dieses Gebot wird durch das vorliegende Konzept tangiert, da es zur Abwehr terroristischer Gefahren zwar nur einen punktuellen Informationsverbund zulässt, der aber durch die "erweiterten Grunddaten", insbesondere die Möglichkeit der Aufnahme von nicht standardisierten Freitexten in die Datei, über den bloßen Austausch von Hinweisen auf vorhandene Informationen weit hinausgeht. Darüber hinaus muss man sehen, dass auf der Grundlage dieses Gesetzentwurfs personenbezogene Informationen für alle Teilnehmer des Informationsverbundes verfügbar werden, die für unterschiedliche Aufgaben aufgrund unterschiedlicher Befugnisse erhoben und gespeichert wurden, die der einzelnen Behörde vom Gesetzgeber gerade im Hinblick auf ihre spezifischen Aufgaben zugestanden wurden. So bewegt sich z.B. die Erkenntnisgewinnung der Nachrichtendienste naturgemäß weiter im Vorfeld von Gefahren oder Straftaten als die der Polizei. Trotzdem könnte die Polizei mit Hilfe der Datei im Einzelfall auch auf "weiche Vorfelddaten" zugreifen, die sie mit eigenen polizeilichen Befugnissen nicht hätte erheben dürfen. Aus datenschutzrechtlicher Sicht wäre es deshalb wünschenswert, wenn der Dateiinhalt auf die Daten beschränkt würde, die nach den derzeit für die beteiligten Verbundteilnehmer geltenden Übermittlungsvorschriften schon jetzt weitergegeben werden könnten.

Inhaltlich sehe ich es insbesondere als kritisch an, dass der Kreis der zur Teilnahme an der Antiterrordatei Berechtigten um zusätzliche Polizeibehörden erweitert wurde, keine strikte Zweckbindung für die gespeicherten Daten zur Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus besteht und der Kreis der zu speichernden Personen relativ weit und unbestimmt gefasst ist. Dies wird besonders problematisch, soweit es um die Speicherung von so genannten Kontaktpersonen geht. Bereits der Kontakt zu einem Befürworter von Gewaltanwendung könnte eine Speicherung der Person in der Datei auslösen, ohne dass es darauf ankommt, ob diese Person einen wissentlichen Bezug zur Terrorszene hat oder ihr die Gründe für die Speicherung der Bezugsperson bekannt sind. Ich bin daher der Ansicht, dass die Speicherung solcher unverdächtigen Personen nochmals überdacht und zumindest deutlich eingeschränkt werden sollte. Andernfalls besteht die Gefahr, dass auch eine Vielzahl von Personen gespeichert wird, die in keinem terroristischen Kontext steht, mithin auch völlig unbescholtene Bürger.

Ein besonderes verfassungsrechtliches Problem stellt die Aufnahme des Merkmals "Religionszugehörigkeit" dar, auch wenn Angaben dazu nach dem Entwurf nur aufgenommen werden dürfen, wenn sie im Einzelfall zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus erforderlich sind. Hierbei ist eine Konkordanz zu anderen ebenfalls verfassungsrechtlich geschützten Rechtsgütern wie Leben, körperliche Unversehrtheit und Schutz des Staates herzustellen. Eine Aufnahme des Merkmals "Religionszugehörigkeit" in die Datei muss - ebenso wie die Aufnahme von anderen in Art. 3 Abs. 3 GG genannten Merkmalen - verfassungsrechtlich besonders legitimiert sein, da es sich um einen gravierenden Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung handelt (vgl. auch Anlage Nr. 19).