Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 23.01.2013

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11. Personalwesen

11.1. Neuerungen im Bayerischen Beihilferecht

In meinem 23. Tätigkeitsbericht, Nr. 21.1, hatte ich ausführlich über die im Jahre 2007 erfolgte umfassende Neuordnung des Bayerischen Beihilferechts berichtet. Seit der zwischenzeitlichen Neufassung des Bayerischen Beamtengesetzes sind die grundlegenden Fragen der Beihilfe nunmehr in Art. 96 BayBG geregelt. Im Berichtszeitraum war das Beihilferecht aus datenschutzrechtlicher Sicht vor allem durch zwei Neuerungen gekennzeichnet, über die ich im Folgenden berichten will:

11.1.1. Pseudonymisierung im Psychotherapie-Begutachtungsverfahren

Wie schon in meinem 23. Tätigkeitsbericht, Nr. 21.1.5, näher ausgeführt, sind bestimmte Aufwendungen für ambulante psychotherapeutische Behandlungen u.a. nur dann beihilfefähig, wenn die Festsetzungsstelle vor Beginn der Behandlung die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen auf Grund eines vertrauensärztlichen Gutachtens zur Notwendigkeit und zu Art und Umfang der Behandlung anerkannt hat. Im Rahmen dieses sog. psychotherapeutischen Voranerkennungsverfahrens wurden dem Gutachter bislang auch Name und Vorname des Patienten mitgeteilt. Im Gegensatz dazu erfahren die vertrauensärztlichen Gutachter im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung die Identität des Patienten nicht, da Name und Vorname hier durch ein Pseudonym ersetzt werden.

Gegenüber dem für das Beihilferecht innerhalb der Staatsregierung federführenden Staatsministerium der Finanzen habe ich seit Jahren - auch unter Vorlage konkreter Formulierungsvorschläge - deutlich gemacht, dass ich allein die letztgenannte, zudem mit keinem besonderen Verwaltungsaufwand verbundene Vorgehensweise für datenschutzkonform halte. Denn bei den im psychotherapeutischen Voranerkennungsverfahren an den vertrauensärztlichen Gutachter übermittelten umfangreichen Patientendaten handelt es sich nicht nur um höchst sensible und intime Angaben über Gesundheitszustand, Leben und Persönlichkeit des Patienten, der Gutachter ist auch für die Erstellung seines Gutachtens auf das Wissen um die Identität des Patienten gar nicht angewiesen.

Erfreulicherweise haben meine langjährigen nachdrücklichen Bemühungen im Berichtszeitraum doch noch zum Erfolg geführt: Im Jahre 2011 hat das Staatsministerium der Finanzen die Pseudonymisierung im psychotherapeutischen Voranerkennungsverfahren endlich beihilferechtlich fest verankert. Im Hinblick auf das informationelle Selbstbestimmungsrecht der betroffenen Beihilfeberechtigten und der berücksichtigungsfähigen Angehörigen erschien es mir dabei allerdings - wie zunächst vom Finanzministerium beabsichtigt - nicht ausreichend, die Pseudonymisierung allein und erstmals in der Bekanntmachung zum Vollzug der Bayerischen Beihilfeverordnung zu regeln. Diese (versteckte) Regelungsweise hätte nämlich Betroffene davon abhalten können, sich in eine notwendige psychotherapeutische Behandlung zu begeben, und wäre deshalb in Anbetracht der dem Dienstherrn obliegenden Fürsorgepflicht problematisch gewesen.

Mit Wirkung zum 01.04.2011 hat das Staatsministerium der Finanzen nunmehr - unter vollständiger Übernahme meiner Formulierungsvorschläge - in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayBhV ausdrücklich vorgeschrieben, dass die Anforderung des vertrauensärztlichen Gutachtens durch die Festsetzungsstelle pseudonymisiert erfolgen muss; auf diese Vorschrift wird zudem in § 11 Abs. 7 Satz 5 und § 12 Abs. 2 Satz 3 BayBhV Bezug genommen. Sodann hat das Finanzministerium diese Vorgabe unter Zugrundelegung meiner Formulierungsvorschläge in den VV-BayBhV zu § 9 Abs. 2 BayBhV im Einzelnen näher ausgeführt; dabei wurden vor allem die einschlägigen Formblätter an das neue Pseudonymisierungsverfahren angepasst.

Damit hat der Freistaat Bayern - soweit ich das überblicke - als erstes deutsches Flächenland die Pseudonymisierung im Psychotherapie-Begutachtungsverfahren im Verordnungswege eingeführt.

§ 9 Abs. 2 BayBhV Allgemeine Abrechnungsgrundlagen für psychotherapeutische Leistungen

(2) 1Aufwendungen für psychotherapeutische Behandlungen, die zu den wissenschaftlich anerkannten Verfahren gehören und nach den Abschnitten B und G der Anlage zur Gebührenordnung für Ärzte abgerechnet werden, sind beihilfefähig, wenn

  1. sie der Feststellung, Heilung oder Linderung von seelischen Krankheiten nach Abs. 1 dienen, bei denen Psychotherapie indiziert ist,
  2. nach einer biographischen Analyse oder Verhaltensanalyse und gegebenenfalls nach höchstens fünf, bei analytischer Psychotherapie bis zu acht probatorischen Sitzungen die Voraussetzungen für einen Behandlungserfolg gegeben sind und
  3. die Festsetzungsstelle vor Beginn bzw. Verlängerung der Behandlung die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen auf Grund eines auf einem pseudonymisierten Bericht der Therapeutin bzw. des Therapeuten beruhenden vertrauensärztlichen Gutachtens zur Notwendigkeit und zu Art und Umfang der Behandlung anerkannt hat.

2Satz 1 gilt nicht für psychotherapeutische Behandlungen im Rahmen von stationären Krankenhaus- oder Rehabilitationsbehandlungen. 3Für das Erstellen von Gutachten nach Satz 1 Nr. 3 benennt das Staatsministerium der Finanzen geeignete Gutachterinnen und Gutachter und gibt diese durch Verwaltungsvorschrift bekannt.

11.1.2. Datenschutzkonforme Geltendmachung von Arzneimittelrabatten

Als Art. 11 a des vom Deutschen Bundestag Ende 2010 beschlossenen Arzneimittelmarktneuordnungsgesetzes ist das Gesetz über Rabatte für Arzneimittel (im Folgenden: AMRabG) am 01.01.2011 in Kraft getreten. Dieses Gesetz verpflichtet die pharmazeutischen Unternehmer, die den gesetzlichen Krankenkassen gewährten Rabatte auf verschreibungspflichtige Arzneimittel u.a. auch den Trägern der beamtenrechtlichen Beihilfe einzuräumen. Zur Überprüfung der von den Beihilfeträgern eingeforderten Rabatte sieht § 3 AMRabG vor, dass in begründeten Fällen sowie in Stichproben ein von den pharmazeutischen Unternehmern beauftragter Treuhänder die dafür erforderlichen personenbezogenen Daten aus den einschlägigen Arzneimittelverordnungen erhalten darf.


§ 3 AMRabG Prüfung durch Treuhänder

1Die pharmazeutischen Unternehmer können in begründeten Fällen sowie in Stichproben die Abrechnung der Abschläge durch einen Treuhänder überprüfen lassen. 2Hierfür dürfen an den Treuhänder die für den Prüfungszweck erforderlichen personenbezogenen Daten übermittelt werden. 3Zum Nachweis dürfen auch Reproduktionen von digitalisierten Verordnungsblättern vorgelegt werden. 4Der Treuhänder darf die ihm übermittelten Daten nur zum Zwecke der Überprüfung der Abrechnung der Abschläge verarbeiten und nutzen. 5Weitere Einzelheiten der Prüfung können in der Vereinbarung nach § 2 Satz 4 geregelt werden.

Im Zuge der Umsetzung dieser bundesrechtlichen Vorschrift im bayerischen Beihilferecht hat mir das Staatsministerium der Finanzen - wenn auch zwangsläufig sehr kurzfristig - Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

  • In diesem Rahmen habe ich das Finanzministerium zunächst darauf hingewiesen, dass die in § 3 Satz 2 AMRabG enthaltene bundesrechtliche Befugnis zur Übermittlung personenbezogener Daten an den Treuhänder schon mangels Gesetzgebungskompetenz des Bundes keine Rechtsgrundlage für eine Übermittlung von Personalaktendaten bayerischer Beamtinnen und Beamter darstellen kann. Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG gesteht dem Bund nämlich in Bezug auf die Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie auf die Richter in den Ländern nur eine konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis im Hinblick auf die Statusrechte und -pflichten zu und nimmt hiervon insbesondere die Bereiche Besoldung und Versorgung - zu denen auch die beamtenrechtliche Beihilfe zählt - ausdrücklich aus. Auch das Personalaktenrecht der bayerischen Beamten (§ 50 BeamtStG, Art. 102 ff. BayBG) enthält keine hinreichende Rechtsgrundlage für die beabsichtigte Personalaktendatenübermittlung an den Treuhänder.

    Vor diesem Hintergrund habe ich dem Finanzministerium mitgeteilt, dass für die zur Rabattgewährung notwendige Personalaktendatenübermittlung an den Treuhänder ohne Schaffung einer speziellen landesgesetzlichen Übermittlungsbefugnis in jedem Einzelfall die Einholung der Einwilligung des jeweils betroffenen Beamten bzw. berücksichtigungsfähigen Angehörigen notwendig wäre. Dies wäre allerdings kaum praktikabel und könnte sogar die Partizipation der bayerischen Beihilfeträger an der Rabattgewährung insgesamt in Frage stellen. Daher habe ich dem Staatsministerium der Finanzen vorgeschlagen, in Art. 105 BayBG eine nach Umfang und Zweck stark eingeschränkte Übermittlungsbefugnis aufzunehmen. Die Staatsregierung hat daraufhin den Landtag ersucht, in Art. 105 BayBG folgenden neuen Satz 5 einzufügen:

    "5Die erforderlichen personenbezogenen Daten aus Arzneimittelverordnungen im Sinn des § 1 des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel vom 22. Dezember 2010 (BGBl I S. 2262, 2275) dürfen an den Treuhänder ausschließlich zum Zweck der Prüfung gemäß § 3 des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel übermittelt werden."

  • Zudem habe ich das Staatsministerium der Finanzen darum gebeten, in Art. 110 Abs. 2 BayBG klare Regelungen zum Umgang der Beihilfestellen mit den für die Prüfung durch den Treuhänder erforderlichen Unterlagen vorzusehen, insbesondere im Hinblick auf die Vernichtung der zu Prüfungszwecken bei den Beihilfestellen verbleibenden und nicht an die Beihilfeberechtigten zurückzugebenden einschlägigen Arzneimittelverordnungen. Meiner Bitte entsprechend hat die Staatsregierung daraufhin dem Landtag vorgeschlagen, Art. 110 Abs. 2 BayBG um folgenden neuen Satz 3 zu erweitern:

"3Arzneimittelverordnungen im Sinn des § 1 des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel sind zur Geltendmachung von Rabatten nach diesem Gesetz nicht zurückzugeben; die Vernichtung dieser Arzneimittelverordnungen erfolgt auf der Grundlage der nach § 3 Satz 5 des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel zu treffenden Vereinbarungen unverzüglich, sobald sie für die dort geregelten Zwecke nicht mehr benötigt werden."

Erfreulicherweise hat der Landtag die dargestellten Regelungen der Art. 105 Satz 5 und Art. 110 Abs. 2 Satz 3 BayBG als Art. 13 des Haushaltsgesetzes 2011/2012 beschlossen; sie sind mit Wirkung vom 01.01.2011 in Kraft getreten.

11.2. Datenschutz beim Betrieblichen Eingliederungsmanagement

Gemäß § 84 Abs. 2 Sozialgesetzbuch Neuntes Buch - Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen - (SGB IX) ist der Arbeitgeber verpflichtet, allen Beschäftigten, die innerhalb eines Jahres länger als sechs Wochen ununterbrochen oder wiederholt arbeitsunfähig sind, ein Betriebliches Eingliederungsmanagement (BEM) anzubieten. Diese Verpflichtung besteht sowohl für private wie für öffentliche Arbeitgeber; im öffentlichen Dienst sind davon neben den Tarifbeschäftigten auch die Beamtinnen und Beamten betroffen. Das BEM umfasst alle Aktivitäten, Maßnahmen und Leistungen, die im Einzelfall zur Wiedereingliederung nach längerer Arbeitsunfähigkeit erforderlich sind. Ziele des BEM sind es, durch Einleitung rehabilitierender oder präventiver Maßnahmen vorhandene Arbeitsunfähigkeiten zu überwinden, erneuten Arbeitsunfähigkeiten vorzubeugen und den Arbeitsplatz zu sichern bzw. Berufs-/Dienstunfähigkeiten zu vermeiden.

§ 84 Abs. 2 SGB IX Prävention

(2) 1Sind Beschäftigte innerhalb eines Jahres länger als sechs Wochen ununterbrochen oder wiederholt arbeitsunfähig, klärt der Arbeitgeber mit der zuständigen Interessenvertretung im Sinne des § 93, bei schwerbehinderten Menschen außerdem mit der Schwerbehindertenvertretung, mit Zustimmung und Beteiligung der betroffenen Person die Möglichkeiten, wie die Arbeitsunfähigkeit möglichst überwunden werden und mit welchen Leistungen oder Hilfen erneuter Arbeitsunfähigkeit vorgebeugt und der Arbeitsplatz erhalten werden kann (betriebliches Eingliederungsmanagement). 2Soweit erforderlich wird der Werks- oder Betriebsarzt hinzugezogen. 3Die betroffene Person oder ihr gesetzlicher Vertreter ist zuvor auf die Ziele des betrieblichen Eingliederungsmanagements sowie auf Art und Umfang der hierfür erhobenen und verwendeten Daten hinzuweisen. 4Kommen Leistungen zur Teilhabe oder begleitende Hilfen im Arbeitsleben in Betracht, werden vom Arbeitgeber die örtlichen gemeinsamen Servicestellen oder bei schwerbehinderten Beschäftigten das Integrationsamt hinzugezogen. 5Diese wirken darauf hin, dass die erforderlichen Leistungen oder Hilfen unverzüglich beantragt und innerhalb der Frist des § 14 Abs. 2 Satz 2 erbracht werden. 6Die zuständige Interessenvertretung im Sinne des § 93, bei schwerbehinderten Menschen außerdem die Schwerbehindertenvertretung, können die Klärung verlangen. 7Sie wachen darüber, dass der Arbeitgeber die ihm nach dieser Vorschrift obliegenden Verpflichtungen erfüllt.

11.2.1. Datenschutzrechtliche Anforderungen

In datenschutzrechtlicher Hinsicht ist das BEM von großer Bedeutung, da hier mit besonders sensiblen Personalaktendaten im Sinne des § 50 Satz 2 BeamtStG wie auch Gesundheitsdaten im Sinne des Art. 15 Abs. 7 BayDSG umgegangen wird. Im Berichtszeitraum haben sich daher vor allem Behörden und Personalvertretungen mehrfach mit der Bitte um Beratung an mich gewandt. Diese habe ich insbesondere auf Folgendes hingewiesen:

  • Eine datenschutzkonforme Durchführung des BEM erfordert zunächst, dass die Dienststellenleitung oder ein(e) von ihr bestimmte(r) Personalverantwortliche(r) ohne Hinzuziehung/Information weiterer Personen der/dem betroffenen Bediensteten das Angebot, ein BEM durchzuführen, unterbreitet. Dabei ist die/der Bedienstete umfassend über das BEM, seinen Grund und seine Zielsetzung, die Art und den Umfang der hierfür erhobenen und verwendeten Daten sowie über die mögliche Teilnahme weiterer Personen zu informieren.
  • Sodann ist - noch vor dem Beginn des BEM - das Einverständnis der/ des Bediensteten oder ihre/seine Ablehnung einzuholen. Dabei ist die/ der Bedienstete darauf hinzuweisen, dass ein jederzeitiges Recht zum Widerruf des Einverständnisses besteht und eine Ablehnung des BEM keine dienst- oder arbeitsrechtlichen Konsequenzen hat.
  • Im Falle des Einverständnisses hat die/der Bedienstete freiwillig ihre/seine Zustimmung/Ablehnung hinsichtlich der Teilnahme weiterer, jeweils genau bezeichneter Einzelpersonen (z.B. Personalratsmitglied, Schwerbehindertenbeauftragte(r), Gleichstellungsbeauftragte(r), Fachvorgesetzte(r)) zu erklären. Diese Erklärungen bedürfen der Schriftform und sind jederzeit widerruflich.
  • Unter diesen Voraussetzungen kommt eine Teilnahme der Betriebsärztin/des Betriebsarztes am BEM gem. § 84 Abs. 2 Satz 2 SGB IX nur in Betracht, wenn dies im Einzelfall erforderlich ist. Externe Stellen - dazu zählen z.B. Krankenkassen, Rentenversicherungsträger, Unfallversicherungsträger, Integrationsämter oder Arbeitsagenturen - dürfen ebenfalls nur im Einzelfall und unter der zusätzlichen Maßgabe hinzugezogen werden, dass die Teilnahme am BEM Ziel führend erscheint. Dabei muss selbstverständlich auch die Verpflichtung der teilnehmenden externen Stellen zur Verschwiegenheit sichergestellt werden. In diesem Zusammenhang weise ich zudem darauf hin, dass der Beginn des BEM nicht von der Bereitschaft der/des Bediensteten abhängig gemacht werden darf, umfassende, von den Erfordernissen des Einzelfalls losgelöste Schweigepflichtentbindungserklärungen abzugeben.
  • In die Personalakte zwingend aufzunehmen sind nur die BEM-Grunddaten, also das Angebot, ein BEM durchzuführen, das Einverständnis bzw. die Ablehnung der/des Bediensteten und gegebenenfalls - soweit es sich hierbei um Personalaktendaten im Sinne des § 50 Satz 2 BeamtStG handelt - die Maßnahmen, die aufgrund des BEM erfolgten. Jede weitere Dokumentation setzt die ausdrückliche schriftliche Zustimmung der/des Bediensteten voraus. Soweit es sich bei der anfallenden Dokumentation nicht um Personalaktendaten handelt, ist diese in einer vor unberechtigtem Zugriff besonders zu schützenden und in jedem Fall in der Behörde verbleibenden Sachakte zu führen.
  • Die Entfernung der BEM-Unterlagen aus der Personalakte erfolgt nach den strengen Aussonderungsvorschriften des Art. 109 Abs. 1 und Art. 110 Abs. 2 BayBG (bei Tarifbeschäftigten entsprechend). Die besonders gegen unbefugte Zugriffe zu schützende BEM-Sachakte ist zeitnah nach Beendigung des BEM zu vernichten.

Art. 109 BayBG Entfernung von Unterlagen aus Personalakten

(1) 1Unterlagen über Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, auf die die Tilgungsvorschriften des Disziplinarrechts keine Anwendung finden, sind

  1. falls sie sich als unbegründet oder falsch erwiesen haben, mit Zustimmung des Beamten oder der Beamtin unverzüglich aus der Personalakte zu entfernen und zu vernichten,
  2. falls sie für Beamte und Beamtinnen ungünstig sind oder ihnen nachteilig werden können, auf Antrag nach zwei Jahren zu entfernen und zu vernichten; dies gilt nicht für dienstliche Beurteilungen.

2Die Frist nach Satz 1 Nr. 2 beginnt bei neuen Sachverhalten im Sinn dieser Vorschrift oder bei Einleitung eines Straf- oder Disziplinarverfahrens erneut. 3Der Neubeginn der Verjährung tritt nicht ein, wenn sich der neue Vorwurf als unbegründet oder falsch herausstellt.

Art. 110 BayBG Aussonderung von Personalakten

(2) 1Unterlagen über Beihilfen, Heilfürsorge, Heilverfahren, Unterstützungen, Erholungsurlaub, Erkrankungen sowie Umzugs- und Reisekosten sind fünf Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Bearbeitung des einzelnen Vorgangs abgeschlossen wurde, aufzubewahren. 2Unterlagen, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist, sind unverzüglich zurückzugeben oder zu vernichten, wenn sie für den Zweck, zu dem sie vorgelegt worden sind, nicht mehr benötigt werden. 3Arzneimittelverordnungen im Sinn des § 1 des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel sind zur Geltendmachung von Rabatten nach diesem Gesetz nicht zurückzugeben; die Vernichtung dieser Arzneimittelverordnungen erfolgt auf der Grundlage der nach § 3 Satz 5 des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel zu treffenden Vereinbarungen unverzüglich, sobald sie für die dort geregelten Zwecke nicht mehr benötigt werden.

  • Nach § 84 Abs. 2 Satz 7 SGB IX haben die Personalvertretung und bei Schwerbehinderten die Schwerbehindertenvertretung darüber zu wachen, dass der Arbeitgeber seine Pflicht zur Durchführung des BEM erfüllt. Der Personal- bzw. Schwerbehindertenvertretung ist daher regelmäßig (z.B. im Monatsgespräch gem. Art. 67 Abs. 1 BayPVG) zu berichten. Hierbei sollte - in anonymisierter Form - insbesondere dargestellt werden, in wie vielen Fällen die Voraussetzungen für die Durchführung eines BEM vorgelegen haben, sowie ob und mit welchen Ergebnissen ein BEM durchgeführt wurde.

    Aus datenschutzrechtlicher Sicht dürfen dagegen personenbezogene Gesundheitsdaten von Beschäftigten an die Interessenvertretungen nur dann weitergegeben werden, wenn hierfür schriftliche Einwilligungen der Betroffenen vorliegen, die sich ausdrücklich auch auf Daten über die Gesundheit beziehen (vgl. Art. 15 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 bis 4, Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 BayDSG). Allerdings ist auch bei Vorliegen entsprechender Einwilligungen darauf zu achten, dass an die Personalvertretungen nur die zur Aufgabenerfüllung erforderlichen Daten weitergeleitet werden.

    In diesem Zusammenhang mache ich darauf aufmerksam, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 23.06.2010 (Az.: 6 P 8/09) die Rechtsfrage, ob die Personalvertretung einen Anspruch darauf hat, dass ihr die Dienststelle ohne Zustimmung der jeweils Betroffenen namentlich mitteilt, welche Beschäftigten innerhalb eines Jahres länger als sechs Wochen ununterbrochen oder wiederholt arbeitsunfähig waren, ausdrücklich nicht behandelt hat. Diesem Beschluss lag vielmehr ein besonderer, nicht verallgemeinerungsfähiger Sachverhalt zugrunde. Ausdrücklich befasst mit dieser Rechtsfrage hat sich allerdings der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 12.06.2012 (Az.: 17 P 11.1140): mit Blick auf das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung der betroffenen Beschäftigten verleiht danach § 84 Abs. 2 Satz 7 SGB IX i.V.m. Art. 69 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayPVG der Personalvertretung kein Recht, vom Leiter einer Dienststelle ohne die Einwilligung der Betroffenen die Bekanntgabe der Namen der Personen verlangen zu können, denen ein Betriebliches Eingliederungsmanagement angeboten wurde. Die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist für die Beurteilung der Reichweite des Informationsanspruchs bayerischer Personalvertretungen gem. Art. 81 Abs. 2 Satz 2 BayPVG maßgeblich; abweichende Entscheidungen von Verwaltungsgerichten anderer Länder oder von Gerichten anderer Gerichtszweige sind insoweit unerheblich.

11.2.2. BEM-Leitfaden und BEM-Informationsfaltblatt des Staatsministeriums der Finanzen

Als praktische Hilfestellung für die Umsetzung des Betrieblichen Eingliederungsmanagements hat das innerhalb der Staatsregierung für das Dienstrecht federführende Staatsministerium der Finanzen einen ausführlichen "Leitfaden Betriebliches Eingliederungsmanagement § 84 Abs. 2 SGB IX" erarbeitet, der auch mehrere Musterformulare - Musteranschreiben zum BEM-Erstkontakt, Einverständniserklärung, Ablehnung, Datenblatt - umfasst. Primär für die Beschäftigten hat das Staatsministerium der Finanzen darüber hinaus ein Informationsfaltblatt "Das Betriebliche Eingliederungsmanagement" erstellt. Diese Dokumente sind im Bayerischen Behördennetz von der Seite des Staatsministeriums der Finanzen unter http://www.stmf.bybn.de/default.asp?url=abt2%2Fpe%2Feingliederungsmanagement%2F&item=209 abrufbar.

Im Zuge einer längeren Diskussion mit dem Staatsministerium der Finanzen habe ich erreichen können, dass alle der oben dargestellten datenschutzrechtlichen Anforderungen in diese Unterlagen Eingang gefunden haben.

Ich empfehle daher allen bayerischen öffentlichen Stellen, die vom Staatsministerium der Finanzen zur Verfügung gestellten, mit mir abgestimmten Unterlagen (Leitfaden und Informationsfaltblatt) bei der Durchführung des Betrieblichen Eingliederungsmanagements zugrunde zu legen.

11.3. Nochmals: Geltendmachung von Regressansprüchen nach einem Dienstunfall

Dienstunfallunterlagen enthalten besonders sensible Gesundheitsdaten des verunfallten Beamten und stellen damit dem Personalaktengeheimnis unterliegende Personalaktendaten im Sinne der § 50 Satz 2 BeamtStG, Art. 102 ff. BayBG dar. Vor diesem Hintergrund hatte ich bereits in meinem 23. Tätigkeitsbericht, Nr. 21.2, die vom Dienstherrn bei der Geltendmachung von Regressansprüchen nach einem Dienstunfall zu beachtenden datenschutzrechtlichen Vorgaben im Einzelnen erläutert. Zusammengefasst hatte ich dabei festgestellt:

  • Grundsätzlich hat der Dienstherr lediglich eine - weder eine Diagnose noch einen Befund des behandelnden Arztes enthaltende - Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung an den Schadensersatzpflichtigen zu übersenden.
  • Falls eine solche Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung nicht vorliegt, ist sie beim betroffenen Beamten anzufordern und sodann an den Schadensersatzpflichtigen zu übersenden.
  • Nur dann, wenn weder eine Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung noch ein sonstiger geeigneter Beleg vom betroffenen Beamten vorgelegt werden kann, darf die Übersendung des Befundberichts aus der Dienstunfalluntersuchung an den Schadensersatzpflichtigen erfolgen, allerdings erst nach Unkenntlichmachung aller zum Nachweis der Unfallbedingtheit nicht erforderlichen persönlichen Daten.
  • Gleiches gilt hinsichtlich der zum Nachweis der unfallbedingten Heilbehandlungskosten an den Schadensersatzpflichtigen übersandten Rechnungen des behandelnden Arztes. Auch diese dürfen erst nach Unkenntlichmachung aller zum Nachweis der Unfallbedingtheit nicht erforderlichen persönlichen Daten an den Schadensersatzpflichtigen übersandt werden.

Die zwischenzeitlich erfolgte Neufassung des Bayerischen Beamtengesetzes (siehe hierzu 24. Tätigkeitsbericht, Nr. 11.1.1) hat nicht zu Änderungen an diesen Vorgaben geführt. Auch künftig dürfen Dienstunfallunterlagen nur insoweit an den Schadensersatzpflichtigen übermittelt werden, als dies zur Geltendmachung von Regressansprüchen unbedingt erforderlich ist.

Im Berichtszeitraum habe ich davon Kenntnis erlangt, dass die datenschutzrechtlichen Vorgaben von den zuständigen Behörden immer noch nicht durchgängig eingehalten werden. Um - unter Umständen sogar schwerwiegende - Datenschutzverstöße schon im Ansatz zu vermeiden, habe ich daher in erster Linie die im staatlichen Bereich zentral zuständige Behörde gebeten, unter Beachtung meiner Vorgaben eine detaillierte Dienstanweisung für die datenschutzkonforme Regelung des Regressverfahrens bei Dienst- und sonstigen Unfällen zu erarbeiten. Die Behörde ist meiner Bitte gefolgt und hat in dieser Dienstanweisung insbesondere ausdrücklich klargestellt, dass

  • schon innerbehördlich die Dienstunfallstelle an die für die Geltendmachung der Regressansprüche zuständige Stelle nur die dafür konkret erforderlichen personenbezogenen Daten und Unterlagen des Verunfallten weitergeben darf, nicht benötigte - insbesondere nicht dienstunfallbedingte - Angaben aber schon in diesem vorbereitenden Verfahrensstadium unkenntlich zu machen hat,
  • von der Behörde nur die unbedingt notwendigen personenbezogenen Daten und Unterlagen des Verunfallten an den Schadensersatzpflichtigen bzw. dessen Versicherung - ggf. in einem abgestuften Verfahren - übermittelt werden dürfen, nicht für die Anspruchsbegründung erforderliche Angaben aber unkenntlich zu machen sind,
  • die Privatadresse des Verunfallten keinesfalls an den Schadensersatzpflichtigen bzw. dessen Versicherung übermittelt werden darf und
  • Informationen, die die für die Geltendmachung der Regressansprüche zuständige Stelle erlangt hat, an die Dienstunfallstelle grundsätzlich nur mit Einwilligung des Verunfallten weitergegeben werden dürfen. Denn das Dienstunfallverfahren wird in erster Linie im Interesse des Verunfallten, das Regressverfahren aber in erster Linie im Interesse des Dienstherrn durchgeführt.

Ich hoffe, dass mit diesen Verfahrensvorgaben die datenschutzkonforme Geltendmachung von Regressansprüchen nach einem Dienstunfall künftig zumindest im staatlichen Bereich sichergestellt ist. Die kommunalen und die sonstigen der Aufsicht des Freistaates Bayern unterstehenden Dienstherrn rufe ich dazu auf, entsprechend diesen Vorgaben zu verfahren.

11.4. Akteneinsichtsrecht eines Beamten beim Gesundheitsamt

Im Berichtszeitraum wurde ich mehrfach mit der Frage befasst, ob ein Beamter das Recht hat, die beim Gesundheitsamt über die Überprüfung seiner Dienstfähigkeit geführten Akten einschließlich des Untersuchungsauftrags des Dienstvorgesetzten einzusehen.

Zu der mit dieser Frage aufgeworfenen Problematik des Einsichtsrechts eines Beamten in amtsärztliche Unterlagen nehme ich aus datenschutzrechtlicher Sicht wie folgt Stellung:

  • Das Recht auf Akteneinsicht könnte sich schon aus Art. 107 Abs. 1 BayBG ergeben. Nach dieser Vorschrift hat der Beamte ein Recht auf Einsicht in seine vollständige Personalakte; Feststellungen über den Gesundheitszustand unterliegen allerdings dann nicht der Einsicht, wenn zu befürchten ist, dass der Beamte bei Kenntnis des Befundes weiteren Schaden an seiner Gesundheit nimmt.

    Dieses Einsichtsrecht bezieht sich auf die Personalakte im materiellen Sinn, d.h. der Beamte kann in Vorgänge, die zur Personalakte im materiellen Sinn gehören, auch dann Einsicht fordern, wenn die Vorgänge nicht in die Personalakte im formellen Sinn eingeordnet sind (Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, Bayerisches Beamtengesetz, Kommentar, München/Berlin, Stand: 2012, Art. 107 BayBG Rdnr. 4). Zur Personalakte im materiellen Sinn gehören gemäß § 50 Satz 2 BeamtStG alle Unterlagen einschließlich der in Dateien gespeicherten, die den Beamten betreffen, soweit sie mit seinem Dienstverhältnis in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen (Personalaktendaten).

    Geht man davon aus, dass die von der Fragestellung umfassten Unterlagen in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis des Beamten stehen - diese Auffassung wird vertreten von Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, a.a.O., Art. 107 BayBG Rdnr. 6 und § 50 BeamtStG Rdnr. 48; anderer Ansicht ist Kathke, Personalaktenrecht, Heidelberg, 1994, Rdnr. 96 -, ergibt sich vorliegend das Akteneinsichtsrecht bereits aus Art. 107 Abs. 1 BayBG.

  • Dieser Meinungsstreit muss hier allerdings nicht entschieden werden. Denn verneint man die Zugehörigkeit der Unterlagen zu den Personalaktendaten, ergibt sich das Recht auf Akteneinsicht jedenfalls aus Art. 107 Abs. 2 BayBG. Nach Satz 1 Halbsatz 1 dieser Vorschrift hat der Beamte ein Recht auf Einsicht auch in andere Akten, die personenbezogene Daten über ihn enthalten und für sein Dienstverhältnis verarbeitet oder genutzt werden, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Die Einschränkung des Akteneinsichtsrechts in Feststellungen über den Gesundheitszustand nach Art. 107 Abs. 1 Satz 2 BayBG findet dabei meiner Auffassung nach aus Gründen der beamtenrechtlichen Fürsorge entsprechende Anwendung.

    Art. 107 Abs. 2 BayBG enthält eine über das eigentliche Personalaktenrecht hinausreichende Regelung über die Einsichtnahme in Sachakten, soweit dort personenbezogene Daten über den Beamten enthalten sind (Weiß/Niedermaier/Summer/ Zängl, a.a.O., Art. 107 BayBG Rdnr. 53). Für das Akteneinsichtsrecht nach Art. 107 Abs. 2 BayBG ist kein unmittelbarer innerer Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis des Beamten erforderlich; vielmehr reicht es aus, dass die Akten für das Dienstverhältnis des Beamten verarbeitet oder genutzt werden. Dies ist schon dann der Fall, wenn sie eine Grundlage für eine dienstrechtliche Entscheidung oder eine sonstige den Beamten in seiner dienstlichen Stellung betreffenden Amtshandlung bilden oder den Grund dafür, dass eine solche unterbleibt (Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, a.a.O., Art. 107 BayBG Rdnr. 54).

    Die von der Fragestellung umfassten Akten einschließlich des Untersuchungsauftrags des Dienstvorgesetzten dienen der Tätigkeit des Gesundheitsamtes als Gutachter für die Behörde des Dienstvorgesetzten und sind damit eine Grundlage für deren dienstrechtliche Entscheidung über die Dienstfähigkeit des Beamten. Diese Unterlagen werden demnach - sollten sie nicht sogar Personalaktendaten sein - zumindest für das Dienstverhältnis des Beamten verarbeitet und genutzt und damit vom Akteneinsichtsrecht nach Art. 107 Abs. 2 BayBG umfasst.

  • Bei dieser Sachlage kommt es somit nicht mehr darauf an, ob dem Beamten bezüglich der von der Fragestellung betroffenen Unterlagen das Akteneinsichtsrecht nach Art. 29 BayVwVfG "in die einzelnen Teile der das Verfahren betreffenden Akten" nicht zusteht, weil etwa das Gesundheitsamt in diesen Fällen kein eigenes Verwaltungsverfahren im Sinne des Art. 9 BayVwVfG betreibt, oder ob das Akteneinsichtsrecht nach Art. 29 BayVwVfG nicht nur die unmittelbar für ein Verfahren angelegten oder beigezogenen Akten oder sonstigen Unterlagen erfasst, sondern grundsätzlich alle Akten, die mit dem Gegenstand des Verfahrens im Zusammenhang stehen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können (so Weiß/Niedermaier/Summer/Zängl, a.a.O., Art. 107 BayBG Rdnr. 70 m.w.N.).

Im Ergebnis ist festzustellen, dass ein Beamter ein Recht auf Einsicht in die beim Gesundheitsamt über die Überprüfung seiner Dienstfähigkeit geführten Akten einschließlich des Untersuchungsauftrags des Dienstvorgesetzten hat. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob sich das Akteneinsichtsrecht aus Art. 107 Abs. 1 oder Abs. 2 BayBG ergibt.

Art. 107 BayBG Einsichtnahme in Personalakten

(1) 1Beamte und Beamtinnen haben, auch nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, ein Recht auf Einsicht in ihre vollständige Personalakte. 2Feststellungen über den Gesundheitszustand unterliegen dann nicht der Einsicht, wenn zu befürchten ist, dass der Beamte oder die Beamtin bei Kenntnis des Befunds weiteren Schaden an der Gesundheit nimmt.

(2) 1Beamte und Beamtinnen haben ein Recht auf Einsicht auch in andere Akten, die personenbezogene Daten über sie enthalten und für ihr Dienstverhältnis verarbeitet oder genutzt werden, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist; dies gilt nicht für Sicherheitsakten. 2Die Einsichtnahme ist unzulässig, wenn die Daten der Betroffenen mit Daten Dritter oder geheimhaltungsbedürftigen nicht-personenbezogenen Daten derart verbunden sind, dass ihre Trennung nicht oder nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand möglich ist. 3In diesem Fall ist dem Beamten oder der Beamtin Auskunft zu erteilen.

(3) 1Bevollmächtigten von Beamten und Beamtinnen ist Einsicht zu gewähren, soweit dienstliche Gründe nicht entgegenstehen. 2Dies gilt auch für Hinterbliebene, wenn ein berechtigtes Interesse glaubhaft gemacht wird, und deren Bevollmächtigte. 3Für Auskünfte aus der Personalakte gelten Sätze 1 und 2 entsprechend.

(4) 1Die personalaktenführende Behörde bestimmt, wo die Einsicht gewährt wird. 2Soweit dienstliche Gründe nicht entgegenstehen, können Auszüge, Abschriften, Ablichtungen oder Ausdrucke gefertigt werden; Beamten und Beamtinnen ist auf Verlangen ein Ausdruck der zu ihrer Person automatisiert gespeicherten Personalaktendaten zu überlassen.

11.5. Übermittlung von Personalratswahlergebnissen an Gewerkschaften

Im Mai 2011 fanden turnusmäßig die Neuwahlen der Personalvertretungen im gesamten Geltungsbereich des Bayerischen Personalvertretungsgesetzes statt. Unmittelbar nach den Wahlen erhielt ich davon Kenntnis, dass eine Gewerkschaft in einer bayerischen öffentlichen Stelle mittels eines "Berichtsbogens zur Personalratswahl 2011" umfangreiche personenbezogene Daten der gewählten Personalratsmitglieder über die Wahlvorstände erheben lassen wollte. Zu jedem Personalratsmitglied sollten dabei auch die Privatanschrift und die (Nicht-)Zugehörigkeit zu einer Gewerkschaft gemeldet werden. Eine Einholung der Einwilligung der Betroffenen war nicht vorgesehen.

Zu der Frage, in welchem Umfang die Personalräte/Wahlvorstände die Ergebnisse der Personalratswahlen an die in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften übermitteln dürfen, nehme ich aus datenschutzrechtlicher Sicht wie folgt Stellung:

  • Der Personalrat ist ebenso wie der Wahlvorstand zur Wahl des Personalrats Teil der jeweiligen bayerischen öffentlichen Stelle; die Gewerkschaften sind hingegen als "Dritte" im Sinne des Art. 4 Abs. 10 Satz 1 BayDSG einzuordnen. Bei der Weitergabe von personenbezogenen Personalratswahlergebnissen an Gewerkschaften handelt es sich daher um eine Übermittlung im Sinne des Art. 4 Abs. 6 Satz 2 Nr. 3 BayDSG und damit um eine Verarbeitung personenbezogener Daten.

    Nach Art. 15 Abs. 1 BayDSG sind die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten nur zulässig, wenn das Bayerische Datenschutzgesetz oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder anordnet (Nr. 1) oder der Betroffene eingewilligt hat (Nr. 2).

  • Als spezialgesetzliche, die allgemeinen Verarbeitungstatbestände des Bayerischen Datenschutzgesetzes gem. Art. 2 Abs. 7 BayDSG verdrängende Rechtsgrundlage für die Übermittlung von Personalratswahlergebnissen an Gewerkschaften kommt hier allein Art. 23 Abs. 2 Satz 2 BayPVG in Betracht.

    Art. 23 Abs. 2 BayPVG

    (2) 1Unverzüglich nach Abschluß der Wahl nimmt der Wahlvorstand öffentlich die Auszählung der Stimmen vor, stellt deren Ergebnis in einer Niederschrift fest und gibt es den Angehörigen der Dienststelle durch Aushang bekannt. 2Dem Dienststellenleiter und den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften ist eine Abschrift der Niederschrift zu übersenden.

    Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 BayPVG hat der Wahlvorstand auch den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften eine Abschrift der Niederschrift über das Ergebnis der öffentlichen Auszählung der Stimmen zu übersenden. Den genauen Inhalt dieser Wahlniederschrift hat die Staatsregierung in § 21 Abs. 1 Satz 2 Buchst. a) bis f) und Abs. 2 Wahlordnung zum Bayerischen Personalvertretungsgesetz (WO-BayPVG) im Einzelnen festgelegt. Über die Zahl der auf sie entfallenen gültigen Stimmen gem. § 21 Abs. 1 Satz 2 Buchst. e) WO-BayPVG hinaus sind im Hinblick auf die gewählten Bewerber in der Wahlniederschrift gem. § 21 Abs. 1 Satz 2 Buchst. f) WO-BayPVG nur die Namen festzuhalten, nicht dagegen etwa die Privatanschrift und die Gewerkschaftszugehörigkeit. Schon vom Wortlaut her handelt es sich bei den letztgenannten Daten auch nicht um "besondere Vorkommnisse" im Sinne des § 21 Abs. 2 WO-BayPVG.

    § 21 WO-BayPVG Wahlniederschrift

    (1) 1Über das Wahlergebnis fertigt der Wahlvorstand eine Niederschrift, die von sämtlichen Mitgliedern des Wahlvorstands zu unterzeichnen ist. 2Die Niederschrift muß enthalten

    1. bei Gruppenwahl die Summe der von jeder Gruppe abgegebenen Stimmzettel und Stimmen, bei gemeinsamer Wahl die Summe aller abgegebenen Stimmzettel und Stimmen,
    2. bei Gruppenwahl die Summe der von jeder Gruppe abgegebenen gültigen Stimmzettel und Stimmen, bei gemeinsamer Wahl die Summe aller abgegebenen gültigen Stimmzettel und Stimmen,
    3. die Zahl der ungültigen Stimmzettel,
    4. die für die Gültigkeit oder Ungültigkeit zweifelhafter Stimmzettel maßgebenden Gründe,
    5. im Fall der Verhältniswahl die Zahl der auf sämtliche Bewerber einer jeden Vorschlagsliste sowie die auf die einzelnen Bewerber innerhalb der Vorschlagsliste entfallenen gültigen Stimmen, die Errechnung der Höchstzahlen und ihre Verteilung auf die Vorschlagslisten, im Fall der Personenwahl die Zahl der auf jeden Bewerber entfallenen gültigen Stimmen,
    6. die Namen der gewählten Bewerber.

    (2) Besondere Vorkommnisse bei der Wahlhandlung oder der Feststellung des Wahlergebnisses sind in der Niederschrift zu vermerken.

    (3) Dem Dienststellenleiter und den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften übersendet der Wahlvorstand eine Abschrift der Niederschrift.

    Im Ergebnis haben daher die in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften gegenüber dem Wahlvorstand nur einen Anspruch auf Übersendung einer Abschrift der Wahlniederschrift gem. Art. 23 Abs. 2 Satz 2 BayPVG mit dem in § 21 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 WO-BayPVG festgelegten Umfang. Demzufolge dürfen die in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften in gewerkschaftseigenen Formularen auch nur diese Daten von den Wahlvorständen abfragen.

  • Insbesondere das gesetzliche Zusammenarbeitsgebot des Art. 2 Abs. 1 BayPVG stellt dagegen keine normenklare und bestimmte Rechtsgrundlage für Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Im Übrigen gilt dieses Zusammenarbeitsgebot schon dem Wortlaut des Art. 2 Abs. 1 BayPVG nach selbstverständlich nur "im Rahmen der Gesetze" und damit auch nur im Rahmen des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 BayPVG i.V.m. § 21 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 WO-BayPVG.
  • Andere, über den in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 BayPVG i.V.m. § 21 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 WO-BayPVG festgelegten Umfang hinausgehende personenbezogene Daten - insbesondere der gewählten Personalratsmitglieder - dürfen die Wahlvorstände mangels gesetzlicher Rechtsgrundlage nur auf der Grundlage einer datenschutzgerechten, d.h. freiwilligen, informierten und grundsätzlich schriftlichen Einwilligung der Betroffenen im Sinne des Art. 15 Abs. 2 bis 4 und 7 BayDSG an die in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften übermitteln. Hierzu zählen insbesondere die Privatanschrift und die Gewerkschaftszugehörigkeit der gewählten Personalratsmitglieder.

11.6. Weitergabe einer Schwerbehindertenliste an den Personalrat

Im Berichtszeitraum wandte sich ein Personalratsmitglied mit der Frage an mich, ob der Personalrat zum Zwecke der Durchführung der Wahl der Schwerbehindertenvertretung von der Dienststelle die Herausgabe einer Namensliste der schwerbehinderten Beschäftigten (Schwerbehindertenliste) verlangen kann.

Aus datenschutzrechtlicher Sicht nehme ich zu dieser Problematik wie folgt Stellung:

  • Nach allgemeinen Grundsätzen hat der Personalrat ohne Einwilligung der Betroffenen nur dann Zugang zu den in der Behörde vorhandenen personenbezogenen Daten der Beschäftigten, wenn dies durch eine Rechtsvorschrift erlaubt ist (Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG). Konkrete Regelungen hierzu sind in Art. 69 Abs. 2 Satz 1 BayPVG getroffen, wonach der Personalrat zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten ist. Ihm sind auch die hierfür erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen (Art. 69 Abs. 2 Satz 2 BayPVG). Da der Personalrat kein allgemeines Kontrollorgan der Dienststelle ist, besteht der Informationsanspruch allerdings nur insoweit, als dies aufgrund eines bestimmten Anlasses für die Erfüllung einer konkreten Aufgabe des Personalrats erforderlich ist (zu den Informations- und Einsichtsrechten der Personalvertretung siehe eingehend meinen 20. Tätigkeitsbericht, Nr. 13.4).
  • Zu den Aufgaben des Personalrats gehört es, auf die Wahl der Schwerbehindertenvertretung hinzuwirken (§ 93 Satz 2 Halbsatz 2 SGB IX). Ist in einer Dienststelle eine Schwerbehindertenvertretung nicht vorhanden, kann daher bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen auch der Personalrat zu der für die Wahl notwendigen Versammlung einladen (siehe § 1 Abs. 2 Satz 2, § 19 Abs. 2 Wahlordnung Schwerbehindertenvertretungen - SchwbVWO).

    Die weiteren Schritte zur Durchführung der Wahl obliegen dann allerdings der Versammlung der Schwerbehinderten bzw. der Wahlversammlung und dem zu wählenden Wahlvorstand bzw. Wahlleiter; der Personalrat hat insoweit keine weiteren Mitwirkungsrechte.

    § 93 SGB IX Aufgaben des Betriebs-, Personal-, Richter-, Staatsanwalts- und Präsidialrates

    1Betriebs-, Personal-, Richter-, Staatsanwalts- und Präsidialrat fördern die Eingliederung schwerbehinderter Menschen. 2Sie achten insbesondere darauf, dass die dem Arbeitgeber nach den §§ 71, 72 und 81 bis 84 obliegenden Verpflichtungen erfüllt werden; sie wirken auf die Wahl der Schwerbehindertenvertretung hin.

  • Zur Einberufung einer solchen Versammlung ist es aus meiner Sicht nicht zwingend erforderlich, jeden einzelnen schwerbehinderten Beschäftigten persönlich zu kontaktieren. Vielmehr kann dies ohne persönliche Adressierung etwa durch Aushang am "Schwarzen Brett" oder auf anderem geeigneten Wege geschehen; dies ist so in der Wahlordnung Schwerbehindertenvertretungen ausdrücklich vorgesehen (siehe § 19 Abs. 1 SchwbVWO). Dementsprechend sind auch im Internet verfügbare Mustereinladungen formuliert; nur beispielhaft verweise ich hier auf die Broschüre des Zentrums Bayern Familie und Soziales zur Wahl der Schwerbehindertenvertretung (S. 54 bzw. S. 76), die von der Webseite www.zbfs.bayern.de/publikationen (externer Link) unter dem Link "Menschen mit Behinderung, Integrationsamt" abrufbar ist.

    Die Einberufung einer Versammlung zur Bestellung des Wahlvorstands bzw. zur Wahl der Schwerbehindertenvertretung kann daher aus Datenschutzsicht die Nennung der Namen der schwerbehinderten Beschäftigten durch die Dienststelle an den Personalrat ohne deren Einwilligung nicht rechtfertigen.

    § 1 Abs. 2 SchwbVWO Bestellung des Wahlvorstandes

    (2) 1Ist in dem Betrieb oder der Dienststelle eine Schwerbehindertenvertretung nicht vorhanden, werden der Wahlvorstand und dessen Vorsitzender oder Vorsitzende in einer Versammlung der schwerbehinderten und diesen gleichgestellten behinderten Menschen (Wahlberechtigte) gewählt. 2Zu dieser Versammlung können drei Wahlberechtigte oder der Betriebs- oder Personalrat einladen. 3Das Recht des Integrationsamtes, zu einer solchen Versammlung einzuladen (§ 94 Abs. 6 Satz 4 des Neunten Buches Sozialgesetzbuch), bleibt unberührt.

    § 19 SchwbVWO Vorbereitung der Wahl

    (1) Spätestens drei Wochen vor Ablauf ihrer Amtszeit lädt die Schwerbehindertenvertretung die Wahlberechtigten durch Aushang oder sonst in geeigneter Weise zur Wahlversammlung ein.

    (2) Ist in dem Betrieb oder der Dienststelle eine Schwerbehindertenvertretung nicht vorhanden, können drei Wahlberechtigte, der Betriebs- oder Personalrat oder das Integrationsamt zur Wahlversammlung einladen.

11.7. Speicherung von Beschäftigtendaten beim Personalrat

Vor allem Personalräte, aber auch mit Personalangelegenheiten befasste Organisationseinheiten bayerischer öffentlicher Stellen konfrontieren mich immer wieder mit der Problematik, ob, inwieweit und wie lange der Personalrat personenbezogene Daten der Beschäftigten speichern darf, die er im Rahmen von Mitbestimmungsverfahren ohne Einwilligung der Betroffenen berechtigterweise erhalten hat. Aus datenschutzrechtlicher Sicht ist die Zulässigkeit in jedem Einzelfall daran zu messen, ob die Speicherung der Beschäftigtendaten zur Aufgabenerfüllung des Personalrats erforderlich ist.

  • Diesem Prinzip folgt letztlich auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 04.09.1990, Az.: 6 P 28/87. Es legt dabei die Überlegung zugrunde, aus den differenzierten Vorschriften des Personalvertretungsrechts über die interne Weitergabe personenbezogener Beschäftigtendaten an den Personalrat seien auch Grundsätze für die Speicherung personenbezogener Beschäftigtendaten beim Personalrat ableitbar (BVerwG, a.a.O., juris Rdnr. 26 bis 28).

    Im Ergebnis nichts grundlegend anderes ergibt sich, wenn man - von der Systematik des Datenschutzrechts her meines Erachtens überzeugender - für die Frage der Speicherung Art. 17 BayDSG und für die Frage der Löschung bzw. Sperrung Art. 12 BayDSG anwendet.

  • Welche konkreten Schlussfolgerungen sich aus diesem Maßstab der Erforderlichkeit für die Speicherung personenbezogener Beschäftigtendaten durch den Personalrat und deren Löschung bzw. Sperrung ableiten lassen, bleibt allerdings immer eine Frage des Einzelfalls.

    Auch das Bundesverwaltungsgericht hat sich in dem genannten Beschluss auf die Entscheidung des Einzelfalls beschränkt und festgestellt, dass im konkreten Fall einer "kleineren, überschaubaren Dienststelle von der Größenordnung einer Hundertschaft" der Personalrat diejenigen Beschäftigtendaten, die er durch die Dienststelle anlässlich konkreter beteiligungspflichtiger Angelegenheiten erfahren hat, in der Regel "nicht darüber hinaus im automatisierten Verfahren in einer Datei" gesondert speichern darf (BVerwG, a.a.O., juris Rdnr. 27).

  • Im Grundsatz wird man festhalten können, dass regelmäßig dann Anlass zu datenschutzrechtlichen Bedenken besteht, wenn ein Personalrat die Erkenntnisse über Beschäftigte aus Mitbestimmungsverfahren in einer gesonderten, automatisierten Datei zusammenfasst, die erweiterte Auswertungsmöglichkeiten bietet.

    Auch darf es nicht dazu kommen, dass der Personalrat mit Hilfe der ihm im Rahmen des Mitbestimmungsverfahrens überlassenen Unterlagen quasi jeweils eine zweite (automatisierte) Personalakte aufbaut.

  • Hingegen wird man es meiner Auffassung nach dem Personalrat nicht verwehren können, dass er Unterlagen, die er im Zusammenhang mit einem Mitbestimmungsverfahren erhalten hat, für eine gewisse Zeit aufbewahrt, selbst wenn diese einige personenbezogene Beschäftigtendaten enthalten sollten. Insbesondere wird der Personalrat z.B. das Anschreiben der Dienststelle in einem Mitbestimmungsverfahren anlässlich der Beförderung eines Beschäftigten und sein Antwortschreiben an die Dienststellenleitung zu seinen Akten nehmen dürfen, selbst wenn in diesen Schriftstücken die neue Besoldungs- bzw. Entgeltgruppe des Beschäftigten und ggf. sogar das Ergebnis der letzten Beurteilung enthalten ist. Denn wie bei allen anderen (Verwaltungs-)Vorgängen auch, ist dies allein schon deshalb erforderlich, um die ordnungsgemäße Abwicklung eines Verfahrens nachweisen zu können.

    Sind entgegen diesem allgemeinen Grundsatz ausnahmsweise Unterlagen unverzüglich zurückzugeben oder zu vernichten, ist eine dies anordnende gesetzliche Regelung zu erwarten (siehe etwa im Beihilfebereich Art. 110 Abs. 2 Satz 2 BayBG; eine vergleichbare Bestimmung enthält das BayPVG nicht).

    Zu berücksichtigen ist ferner, dass der Personalrat ohnehin über jede Sitzung eine Niederschrift aufzunehmen hat, die u.a. mindestens den Wortlaut der Beschlüsse zu enthalten hat (Art. 41 Abs. 1 Satz 1 BayPVG). Auch insoweit ist die nicht nur vorübergehende Speicherung einzelner Beschäftigtendaten, die der Personalrat im Rahmen eines Mitbestimmungsverfahrens erfahren hat, zur Aufgabenerfüllung erforderlich und damit datenschutzrechtlich zulässig.

11.8. Erkenntnisse aus Prüfungen städtischer Personalämter

Im Berichtszeitraum habe ich verstärkt bei städtischen Personalämtern die Einhaltung datenschutzrechtlicher Vorschriften vor Ort überprüft. Bei meinen bayernweiten Außenprüfungen konnte ich zwar regelmäßig ein ernsthaftes Bemühen um datenschutzgerechtes Verwaltungshandeln feststellen, musste aber dennoch eine nicht unerhebliche Anzahl von Prüfungsfeststellungen aussprechen. Diese betrafen im Wesentlichen folgende Punkte:

11.8.1. Stellung des behördlichen Datenschutzbeauftragten

Nach Art. 25 Abs. 3 Satz 1 BayDSG sind die behördlichen Datenschutzbeauftragten in dieser Eigenschaft der Leitung der öffentlichen Stelle oder deren ständigen Vertretung unmittelbar zu unterstellen; in Gemeinden können sie auch einem berufsmäßigen Gemeinderatsmitglied unterstellt werden. Gemäß Art. 25 Abs. 3 Satz 5 BayDSG sind die behördlichen Datenschutzbeauftragten zudem im erforderlichen Umfang von der Erfüllung sonstiger dienstlicher Aufgaben freizustellen. Bei den geprüften Personalämtern wurde weder dieser Freistellungspflicht stets ausreichend Rechnung getragen noch die unmittelbare Zuordnung des behördlichen Datenschutzbeauftragten zur Behördenleitung immer hinreichend transparent gemacht.

11.8.2. Aufbewahrung von Bewerbungsunterlagen

Bewerbungsunterlagen unterlegener Bewerberinnen und Bewerber dürfen selbstverständlich nicht im Personalakt der erfolgreichen Bewerberin oder des erfolgreichen Bewerbers aufbewahrt werden. Soweit sie nicht - was aus Datenschutzsicht ohnehin vorzugswürdig ist - an die betroffenen Bewerberinnen und Bewerber zurückgegeben werden, dürfen sie allenfalls in einem gesonderten, gegen unberechtigte Zugriffe besonders geschützten Stellenbesetzungs-Sachakt aufbewahrt werden - dies aber nur so lange, wie mit rechtlichen Maßnahmen unterlegener Bewerberinnen oder Bewerber gerechnet werden muss. In Anbetracht der in § 15 Abs. 4 Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz vorgesehenen Frist, innerhalb der eine unzulässige Benachteiligung geltend gemacht werden muss, dürfen personenbezogene Daten unterlegener Bewerberinnen und Bewerber regelmäßig allenfalls sechs Monate nach Abschluss des Bewerbungsverfahrens aufbewahrt werden. Eine längere Aufbewahrung personenbezogener Bewerbungsunterlagen - insbesondere mit der mir oftmals genannten Zielsetzung, einen Bewerberpool für kurzfristig erforderliche Nach- oder Neubesetzungen vorzuhalten -, ist grundsätzlich nur mit schriftlicher Einwilligung der Betroffenen zulässig. Diese rechtlichen Vorgaben wurden von den geprüften Personalämtern nicht immer vollständig beachtet.

11.8.3. Umgang mit (elektronischen) Zeiterfassungsdaten

Zeiterfassungsdaten stellen grundsätzlich Personalaktendaten im Sinne des § 50 Satz 2 BeamtStG dar und unterliegen damit dem Gebot der doppelten Zugangsbeschränkung des Art. 103 BayBG: Zugang zu Zeiterfassungsdaten dürfen danach nur Beschäftigte haben, die im Rahmen der Personalverwaltung mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten beauftragt sind, und nur soweit dies zu Zwecken der Personalverwaltung oder der Personalwirtschaft erforderlich ist. Daher ist für die Überwachung der Arbeitszeiterfassung idealerweise ein zentraler Arbeitszeitbeauftragter durch den Dienstherrn zu bestellen. Aus datenschutzrechtlicher Sicht zwar nicht unbedingt wünschenswert, aber möglich und zulässig ist es auch, für die einzelnen Verwaltungsbereiche jeweils einen Vorgesetzten ausdrücklich zum (Teil-)Arbeitszeitbeauftragten zu bestellen und ihm für seinen Bereich die Aufgabe der Kontrolle der Arbeitszeiterfassung zu übertragen. Dieser darf dann aber auch nur auf die Zeiterfassungsdaten der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter seines Bereichs zugreifen (siehe hierzu 22. Tätigkeitsbericht, Nr. 19.3). In der Praxis wurde diesen strengen rechtlichen Vorgaben regelmäßig nicht umfassend Rechnung getragen.

11.8.4. Beachtung der Mitbestimmungsrechte des Personalrats

Bei meinen Prüfungen musste ich immer wieder feststellen, dass den Personalämtern die dem Personalrat nach dem Bayerischen Personalvertretungsgesetz zustehenden Beteiligungsrechte zwar durchwegs bekannt sind, deren verfahrensfehlerfreie Beachtung jedoch nicht immer sichergestellt ist. Gerade bei den Mitbestimmungsrechten gem. Art. 75 und Art. 75 a BayPVG handelt es sich jedoch im Grundsatz um Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für den Umgang mit personenbezogenen Beschäftigtendaten.

11.8.5. Personalaktenführung

Als allgemein gültige Schutzprinzipien für alle öffentlichen Bediensteten sind die detaillierten Regelungen des Personalaktenrechts der bayerischen Beamten (§ 50 BeamtStG und Art. 102 ff. BayBG) meiner Auffassung nach grundsätzlich auch auf die nicht-verbeamteten Beschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes entsprechend anzuwenden. Leider musste ich jedoch immer wieder feststellen, dass - auch im Beamtenbereich! - den allgemeinen Geboten der § 50 BeamtStG, Art. 102 ff. BayBG nicht ausreichend Rechnung getragen wurde. Dabei möchte ich nur folgende Punkte herausgreifen:

  • Entgegen Art. 104 Abs. 1 Satz 4 BayBG wurde regelmäßig in der Personalgrundakte kein vollständiges Verzeichnis aller Teil- und Nebenakten aufgenommen. Der vom bayerischen Gesetzgeber mit dieser Vorschrift beabsichtigte rasche und zuverlässige Überblick über den vollständigen Inhalt der Personalakte war den Betroffenen damit nicht möglich.
  • Entgegen Art. 104 Abs. 2 Satz 1 BayBG wurde die Kindergeldakte teilweise nicht als - grundsätzlich von der Personalakte zu trennende - Sachakte geführt. Damit wurde nicht hinreichend sichergestellt, dass diese Daten - so der Wille des Gesetzgebers - nicht für allgemeine Zwecke der Personalführung und Personalplanung zur Verfügung stehen.
  • Entgegen Art. 110 Abs. 4 BayBG wurden vom zuständigen öffentlichen Archiv nicht übernommene Personalakten nach Ablauf der Aufbewahrungsfrist oftmals nicht vernichtet, sondern nur in die Registratur oder in einen Keller verbracht.

11.8.6. Umgang mit Beihilfeunterlagen

Unterlagen über Beihilfen enthalten besonders vertraulich zu behandelnde sensible Gesundheitsdaten im Sinne des Art. 15 Abs. 7 BayDSG. Der Gesetzgeber hat daher in Art. 105 Satz 4 BayBG Beihilfeunterlagen einer strikten Zweckbindung unterworfen. Zur Absicherung hat der Gesetzgeber in Art. 105 Sätze 1 bis 3 BayBG angeordnet, dass Beihilfeunterlagen in einer von der übrigen Personalakte getrennt aufzubewahrenden Teilakte zu führen sind und in einer von der übrigen Personalverwaltung getrennten Organisationseinheit bearbeitet werden sollen (siehe hierzu 17. Tätigkeitsbericht, Nr. 12.2). Bei meinen Prüfungen habe ich jedoch festgestellt, dass die danach notwendige Eigenständigkeit der Beihilfestelle - von der Sachbearbeitung bis hin zur verantwortlichen Schlusszeichnung - nicht immer durchgehend gewahrt und auch - etwa anhand von Organigramm oder Türschildern - nicht stets erkennbar war. Zudem war im Verfahren der Beihilfeantragstellung eine Kenntnisnahme von Dritten nicht immer hinreichend sicher ausgeschlossen. Insoweit habe ich u.a. die Weitergabe von Beihilfeunterlagen von Hand zu Hand oder in einem verschlossenen Umschlag mit dem Vermerk "Vertrauliche Beihilfeunterlagen" empfohlen.

11.8.7. Veröffentlichung personenbezogener Beschäftigtendaten im Internet

Zu einer sach- und zeitgerechten behördlichen Aufgabenerfüllung gehört auch die Information der Öffentlichkeit über die zuständigen Ansprechpartner. Eine auf die Öffentlichkeit bezogene Aufgabenstellung kommt allerdings nur Bediensteten zu, die Funktionen mit "Außenwirkung" wahrnehmen; diese müssen es hinnehmen, dass ihre dienstlichen Kommunikationsdaten wie etwa Name, Amts- und Dienstbezeichnung, Tätigkeitsbereich, Funktion, dienstliche Anschrift, Telefonnummer und E-Mail-Adresse im Internet veröffentlicht werden. Bei städtischen Personalämtern wird eine solche Außenwirkung regelmäßig bei Dezernent(inn)en sowie Amts- und Abteilungsleiter(inne)n gegeben sein. Personenbezogene Daten von sonstigen Beschäftigten dürfen dagegen regelmäßig erst nach vorheriger Einholung von datenschutzgerechten Einwilligungen veröffentlicht werden; aufgrund der damit verbundenen Gefahren für das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Beschäftigten rate ich jedoch grundsätzlich hiervon ab (siehe hierzu zuletzt meinen 23. Tätigkeitsbericht, Nr. 21.4).

11.8.8. Weitergabe von Bewerberdaten an kommunale Entscheidungsgremien

Ab einer bestimmten Stelleneinstufung wird in allen geprüften Städten die konkrete Einstellungsentscheidung nicht mehr vom städtischen Personalamt selbst, sondern von einem kommunalen Gremium - Stadtrat oder Personalausschuss - getroffen. Bei der Behandlung von Personalentscheidungen in einem kommunalen Gremium ist ein angemessener Ausgleich zu finden zwischen dem berechtigten Informationsbedürfnis der Gremiumsmitglieder einerseits und dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Stellenbewerber andererseits. Daher dürfen dem Gremium personenbezogene Daten von Stellenbewerbern nur in dem Umfang mitgeteilt werden, der zur Beschlussfassung erforderlich ist. Dies wird regelmäßig nicht bei den vollständigen Bewerbungsunterlagen, sondern nur bei den darin enthaltenen Grunddaten der Fall sein.

11.8.9. Ausblick

Ich hoffe, dass diese Kurzübersicht schon jetzt dazu beiträgt, das Bewusstsein für wesentliche personaldatenschutzrechtliche Anforderungen bei den bayerischen Personalverwaltungen zu schärfen.

Jedenfalls meine Prüfungen städtischer Personalämter werde ich auch in Zukunft fortsetzen.