Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 23.01.2013

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6. Kommunales

6.1. Veröffentlichung von kommunalen Amtsblättern im Internet

Ich erhebe keine grundsätzlichen Einwendungen, wenn Gemeinden und Landkreise ihr Amtsblatt im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung im Internet veröffentlichen. Durch Eingaben und Anfragen ist mir nun allerdings bekannt geworden, dass Gemeinden und Landkreise ihr Amtsblatt oftmals pauschal und viele Jahrgänge zurückreichend im Internet veröffentlichen. Die eigentlich geforderte Differenzierung auf Seiten der Gemeinde bzw. des Landkreises danach, ob die Internetveröffentlichung gerade des konkreten Teils des Amtsblattes zur Aufgabenerfüllung auch tatsächlich erforderlich ist, findet in diesen Fällen dann nicht statt. In der Praxis führt das dazu, dass personenbezogene Daten von Bürgern, in einem Fall z.B. die Tatsache der öffentlichen Bekanntmachung einer Baugenehmigung zugunsten eines bestimmten Bauherrn im Jahr 2002, auch nach vielen Jahren noch von der Internetseite einer betroffenen Gemeinde bzw. eines Landratsamtes abrufbar sind. Statt der eigentlich erforderlichen Abwägung vor der Internetveröffentlichung des Amtsblattes findet hier vielmehr eine pauschale und dauerhafte Archivierung nur einstmals für die Aufgabenerfüllung erforderlicher personenbezogener Daten im Internet statt. Dies halte ich für datenschutzrechtlich äußerst problematisch aufgrund der beliebigen Verknüpfbarkeit und Auswertbarkeit dieser Daten im Internet. Bekanntermaßen bestehen bei der Einstellung von personenbezogenen Daten in das Internet besondere Gefahren für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

Da ich außerdem feststellen musste, dass bei den betroffenen Gemeinden und Landkreisen erhebliche Unsicherheiten bestehen, habe ich das Bayerische Staatsministerium des Innern gebeten, die Kommunen und Landkreise in geeigneter Weise für die Problematik zu sensibilisieren und insbesondere klarzustellen, dass vor der Internetveröffentlichung von Amtsblättern stets genau untersucht werden muss, ob gerade die Internetveröffentlichung des konkreten Teils des Amtsblattes zur Aufgabenerfüllung auch tatsächlich erforderlich ist.

Das Bayerische Staatsministerium des Innern hat meine Anregung aufgegriffen und die nachgeordneten Behörden durch ein Rundschreiben entsprechend unterrichtet.

6.2. Bereitstellung von Sitzungsunterlagen und -niederschriften im elektronischen Ratsinformationssystem der Kommune zum Abruf durch die Gemeinderatsmitglieder

In meinem 22. Tätigkeitsbericht habe ich mich dazu geäußert, unter welchen Voraussetzungen Unterlagen mit personenbezogenem Inhalt aus datenschutzrechtlicher und aus technisch-organisatorischer Sicht in elektronischen Ratsinformationssystemen zum Abruf durch die Gemeinderatsmitglieder bereitgestellt werden können (siehe hierzu 22. Tätigkeitsbericht, Nr. 8.5). Danach sind bei internen Ausarbeitungen, die zur Sitzungsvorbereitung oder sonstigen Information für den Gemeinderat bestimmt sind, bei Einladungen zu Sitzungen, die auch die Angaben der Tagesordnungspunkte der nichtöffentlichen Sitzungen erfordern, und bei Sitzungsniederschriften, die nur für die Gemeinderatsmitglieder bestimmt sind, unbefugte Kenntnisnahmen und Zugriffe durch Dritte auszuschließen. Eine Stadt hat sich nun an mich mit der Frage gewandt, ob es datenschutzrechtlich zulässig ist, den Stadtratsmitgliedern die Niederschriften über die nichtöffentlichen Stadtrats- und Ausschusssitzungen über ein Ratsinformationssystem zur Verfügung zu stellen. Dies beurteilt sich nach Art. 54 Abs. 3 Satz 1 der Gemeindeordnung (GO).

Art. 54 Abs. 3 Satz 1 GO

Die Gemeinderatsmitglieder können jederzeit die Niederschrift einsehen und sich Abschriften der in öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse erteilen lassen.

Schon in meinem 16. Tätigkeitsbericht habe ich mich in Übereinstimmung mit dem Bayerischen Staatsministerium des Innern unter der Nr. 8.2 dahin gehend geäußert, dass eine Herausgabe der Niederschriften über nichtöffentliche Sitzungen aus Gründen der Gewährleistung der Geheimhaltung und des Datenschutzes grundsätzlich nicht in Betracht kommt. Diese Auffassung wird auch in der Literatur vertreten. Nach Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Art. 54 Rdnr. 9 ist die Gemeinde zwar nicht gehindert, den Gemeinderatsmitgliedern Abschriften der Niederschriften öffentlicher Sitzungen zuzuleiten, im Interesse der Geheimhaltung nicht jedoch der in nichtöffentlicher Sitzung gefassten Beschlüsse samt Niederschrift, solange die Gründe für die Geheimhaltung noch nicht weggefallen sind. Ebenso Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Art. 54 Rdnr. 13, die darauf hinweisen, dass der Gemeinderat insoweit durch die Geschäftsordnung auch keine abweichende Regelung treffen kann.

In elektronischen Ratsinformationssystemen werden den Ratsmitgliedern Unterlagen zum Abruf bereitgestellt. Auch wenn danach durch technisch-organisatorische Maßnahmen ein Ausdruck der am Bildschirm aufgerufenen Unterlagen verhindert werden kann, ist es doch regelmäßig möglich, den am Bildschirm sichtbar gemachten Text abzufotografieren oder ein Screenshot anzufertigen. Durch diese Möglichkeiten kann der Aufruf einer Unterlage am Bildschirm mit einer Ablichtung verglichen werden. Soweit daher eine Ablichtung nicht zulässig ist, scheidet auch eine Zurverfügungstellung im elektronischen Ratsinformationssystem zum Abruf aus. Dies gilt neben Niederschriften nichtöffentlicher Sitzungen auch für sonstige vertrauliche Informationen, die z.B. lediglich als Tischvorlagen für die Dauer der Sitzung zur Verfügung gestellt werden und von denen keine Ablichtungen angefertigt werden dürfen.

6.3. Keine Veröffentlichung von Schreiben mit personenbezogenem Inhalt auf der Homepage der Gemeinde

Der erste Bürgermeister einer Gemeinde wandte sich an mich mit dem Vorbringen, ein Gemeinderatsmitglied habe beim Landratsamt eine Dienstaufsichtsbeschwerde gegen ihn erhoben. Das Landratsamt habe die Dienstaufsichtsbeschwerde zurückgewiesen. Seinen Antrag auf Übernahme der Rechtsanwaltskosten, die ihm im Zusammenhang mit der Dienstaufsichtsbeschwerde entstanden seien, habe der Gemeinderat abgelehnt. Das von ihm daraufhin eingeschaltete Landratsamt habe ihm mitgeteilt, dass er keinen Anspruch auf Erstattung der von ihm verauslagten Rechtsanwaltkosten habe. Das Gemeinderatsmitglied verkünde nun unablässig in der Öffentlichkeit, es sei mit seiner Dienstaufsichtsbeschwerde voll "durchgedrungen". Auch lasse es über die Presse die falsche Behauptung verbreiten, die Angelegenheit sei zumindest "in einem Patt" verlaufen. Da er sich nach eigenem Bekunden weder in einen öffentlichen Meinungsstreit noch eine langwierige Diskussion über die Presse verstricken wollte, beabsichtigte er, die Dienstaufsichtsbeschwerde des Gemeinderatsmitglieds und den Schriftwechsel dazu mit dem Landratsamt auf der Homepage der Gemeinde zu veröffentlichen. Dies wäre ein Verstoß gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen gewesen. Ich habe dem ersten Bürgermeister deshalb aus den folgenden Gründen davon abgeraten:

Die Dienstaufsichtsbeschwerde bezog sich auf ein dienstliches Verhalten des ersten Bürgermeisters der Gemeinde. Die von diesem dazu beabsichtigte Veröffentlichung von Schriftstücken wäre ein Handeln in amtlicher Eigenschaft als erster Bürgermeister gewesen und wäre der Gemeinde zugerechnet worden (vgl. BayVGH, Beschluss vom 24.05.2006 - 4 CE.1217).

Die Veröffentlichung der Schriftstücke mit personenbezogenem Inhalt wäre eine Datenübermittlung an eine Vielzahl unbekannter Dritter gewesen (Art. 4 Abs. 6 Nr. 3 a BayDSG). Mangels Einwilligung der Betroffenen wäre eine solche Datenübermittlung nur auf der Grundlage einer Rechtsvorschrift zulässig gewesen (Art. 15 Abs. 1 BayDSG). Nach der hier in Betracht kommenden Regelung des Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG ist die Übermittlung personenbezogener Daten an nichtöffentliche Stellen zulässig, wenn sie zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der übermittelnden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich ist und der Grundsatz der Zweckbindung beachtet wird.

Anlass für die vom ersten Bürgermeister beabsichtigte Veröffentlichung von Schriftstücken mit personenbezogenem Inhalt im Zusammenhang mit der gegen diesen erhobenen Dienstaufsichtsbeschwerde waren öffentliche Äußerungen des Gemeinderatsmitglieds, er sei mit seiner Dienstaufsichtsbeschwerde "durchgedrungen" bzw. die Angelegenheit sei zumindest "in einem Patt" verlaufen. Die geplante Veröffentlichung sollte der Richtigstellung falscher Tatsachenbehauptungen durch das Gemeinderatsmitglied dienen. Bei Äußerungen eines Dritten in der Öffentlichkeit ist eine Entgegnung der (betroffenen) öffentlichen Stelle (nur) insoweit zulässig, als es erforderlich ist für die Richtigstellung unwahrer Tatsachenbehauptungen des Betroffenen im Zusammenhang mit einem Verhalten der öffentlichen Stelle. Die Gebote der Zurückhaltung und Sachlichkeit sind dabei strikt zu beachten.

Im vorliegenden Fall war es dazu nicht erforderlich, die Dienstaufsichtsbeschwerde und weitere Schriftstücke in diesem Zusammenhang zu veröffentlichen. Diese enthielten eine Vielzahl personenbezogener Aussagen, die für eine Richtigstellung der vom ersten Bürgermeister genannten unwahren Tatsachenbehauptungen nicht notwendig waren. Hinzu wäre gekommen, dass bei einer Veröffentlichung der Dienstaufsichtsbeschwerde die Anschrift und die Formulierungen im Einzelnen der Allgemeinheit mitgeteilt würden. Durch die Veröffentlichung von Schreiben, die ein Bürger an eine öffentliche Stelle richtet, oder die Weitergabe an die Presse, ohne dessen Einwilligung, werden regelmäßig schutzwürdige Interessen des betroffenen Bürgers beeinträchtigt (siehe hierzu 19. Tätigkeitsbericht, Nr. 8.9).

Verschärfend wäre im vorliegenden Fall noch die weltweite Veröffentlichung auf der Homepage der Gemeinde, verbunden mit der dadurch möglichen Auswertung nach verschiedenen Kriterien, die Übernahme durch Suchmaschinen und eine praktisch zeitlich unbegrenzte Speicherung hinzugekommen.

Im Ergebnis habe ich deshalb dem ersten Bürgermeister für eine Richtigstellung falscher Tatsachenbehauptungen in der Öffentlichkeit zu einer eigenen Darstellung des Sachverhalts durch die Gemeinde unter Beachtung der oben genannten Grundsätze, z.B. in Form einer Presseerklärung, geraten.

6.4. Auskunftsanspruch der Presse über nichtöffentliche Sitzungen des Gemeinderats?

Eine Kommune teilte mir mit, die örtliche Presse habe ihr gegenüber den Wunsch auf Erhalt der Tagesordnungen für die nichtöffentlichen Gemeinderatssitzungen geäußert. Die von der Kommune dagegen vorgetragenen Bedenken teile ich aus den folgenden Gründen:

Art. 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 2 des Bayerischen Pressegesetzes (BayPrG) gibt der Presse unter den dort genannten Voraussetzungen ein Recht auf Auskunft gegenüber Behörden, stellt für diese mangels entsprechender normenklarer bereichsspezifischer Regelung jedoch keine Rechtsgrundlage für die Übermittlung personenbezogener Daten dar (vgl. Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, Bayerisches Datenschutzgesetz, Art. 19 Rdnr. 11 a). Die Übermittlung personenbezogener Daten an die Presse (als nichtöffentliche Stelle) setzt daher das Vorliegen einer (eigenständigen) Übermittlungsbefugnis voraus. Soweit keine bereichsspezifischen Regelungen vorliegen, richtet sich die Zulässigkeit einer Datenübermittlung an die Presse regelmäßig nach Art. 19 Abs. 1 BayDSG. Die Nummern 1 und 2 dieser Vorschrift sind zwar als Befugnisnormen konzipiert, sie enthalten jedoch bei Nichtvorliegen der Voraussetzungen im Umkehrschluss auch eine Verschwiegenheitspflicht, da dann eine Datenübermittlung nicht erfolgen darf (ebenso Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, a.a.O., Art. 19 Rdnr. 11 a).

Mangels einer bereichsspezifischen Übermittlungsbefugnis war das Auskunftsverlangen der Presse in dem zu entscheidenden Fall nach Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG zu beurteilen. Datenübermittlungen an nichtöffentliche Stellen sind danach zulässig, wenn diese ein berechtigtes Interesse an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten glaubhaft darlegen und der Betroffene kein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Übermittlung hat. Das berechtigte Interesse der Presse ergibt sich aus Art. 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 2 BayPrG. Sind die Voraussetzungen dieser Vorschriften erfüllt, hat die Presse grundsätzlich ein Recht auf Auskunft, sofern nicht ein schutzwürdiges Interesse die Übermittlung ausschließt.

Ob der Betroffene ein schutzwürdiges Interesse an einem Ausschluss der Übermittlung hat, ist im jeweiligen Einzelfall im Rahmen einer Abwägung mit dem Übermittlungsinteresse der Presse zu prüfen. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof geht in seinem Beschluss vom 13.08.2004 von dem Erfordernis einer Güterabwägung zwischen der Notwendigkeit der öffentlichen Information und den entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen aus (BayVGH, Beschluss vom 13.08.2004, Az.: 7 CE 04.1601 - KommunalPraxis 2004, 394 ff.). In der Entscheidung wird insbesondere das Persönlichkeitsrecht als schutzwürdig hervorgehoben. Da nach Art. 52 Abs. 2 Satz 1 GO schutzwürdige personenbezogene Angelegenheiten in nichtöffentlicher Sitzung zu behandeln sind, stehen einer Information der Presse darüber regelmäßig überwiegende Geheimhaltungsinteressen der betroffenen Bürger entgegen.

6.5. Anhörung des von einer Dienstaufsichtsbeschwerde Betroffenen

Eine Petentin hat sich mit folgendem Sachverhalt an mich gewandt:

Ein Behördenmitarbeiter habe beim Aussteigen aus einem Dienst-Kfz ihr unmittelbar daneben geparktes Fahrzeug leicht beschädigt. Von ihr hierauf angesprochen, habe der Behördenmitarbeiter den von ihm verursachten Schaden in einer Art und Weise bagatellisiert, den sie als beleidigend empfand. Sie habe sich deshalb unter Angabe ihrer privaten Kontaktdaten beim Leiter der unschwer anhand des Dienst-Kfz zu ermittelnden Behörde über das Verhalten seines Mitarbeiters beschwert und verlangt, dass dieser Mitarbeiter sich bei ihr entschuldige. Der Name des Betroffenen sei ihr zu diesem Zeitpunkt nicht bekannt gewesen. Kurze Zeit später habe sie ein Schreiben der Rechtsanwältin eben dieses Behördenmitarbeiters erhalten. In diesem Schreiben sei sie beschuldigt worden, sich unwahr bzw. diffamierend über den Betroffenen bei dessen Anstellungsbehörde geäußert zu haben. Weiters sei sie aufgefordert worden, sich dahingehend zu erklären, diese Anschuldigungen nicht länger aufrechtzuerhalten.

In ihrer an mich gerichteten Eingabe hat die Petentin vor allem den Umstand gerügt, dass ihre privaten Kontaktdaten behördenintern zu einem Zeitpunkt an den Betroffenen weitergegeben wurden, in dem ihr als Beschwerdeführerin dessen Identität noch gar nicht bekannt war.

Im Rahmen meiner Sachverhaltsaufklärung bei der betroffenen Behörde hat sich zum einen herausgestellt, dass das Vorgehen der Petentin nachvollziehbarer Weise als Einlegung einer Dienstaufsichtsbeschwerde gegen den Betroffenen gewertet worden war und zum anderen, der von der Beschwerde betroffene Mitarbeiter in der Vergangenheit bereits mehrfach aufgrund seines aufbrausenden Charakterbildes negativ aufgefallen war.

In datenschutzrechtlicher Hinsicht habe ich die behördeninterne Weitergabe der privaten Kontaktdaten der Petentin an den von ihrer Beschwerde betroffenen Mitarbeiter wie folgt bewertet:

Es ist in der Behördenpraxis üblich, dass Dienstaufsichtsbeschwerden dem betroffenen Mitarbeiter zur Stellungnahme zugeleitet werden. Dies ist beamtenrechtlich grundsätzlich schon deswegen notwendig, da gemäß Art. 106 Bayerisches Beamtengesetz in den Personalakt Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, die für den Beamten ungünstig sind oder ihm nachteilig werden können, nur dann aufgenommen werden dürfen, wenn dieser vorher hierzu gehört worden ist.

Art. 106 Bayerisches Beamtengesetz

1Beamten und Beamtinnen sind zu Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, die für sie ungünstig sind oder ihnen nachteilig werden können, vor deren Aufnahme in die Personalakte zu hören, soweit die Anhörung nicht nach anderen Rechtsvorschriften erfolgt. 2Ihre Äußerungen sind zur Personalakte zu nehmen.

Hierzu ist es aber nicht in jedem Einzelfall zwingend notwendig, dem betroffenen Mitarbeiter auch die persönlichen Kontaktdaten der/des Beschwerdeführerin/Beschwerdeführers zugänglich zu machen. In geeigneten Fällen sollte daher zukünftig in Erwägung gezogen werden, dem betroffenen Mitarbeiter nur den Sachverhalt ohne Nennung der Identität der/des Beschwerdeführerin/Beschwerdeführers zu unterbreiten.

Im vorstehend geschilderten Fall war dies letztlich schon deswegen nicht möglich, da aus der von der Petentin erhobenen Beschwerde eindeutig erkennbar war, dass diese eine Entschuldigung durch den betroffenen Mitarbeiter selbst erwartete. Bereits aus diesem Grunde benötigte der von ihrer Dienstaufsichtsbeschwerde Betroffene die persönlichen Kontaktdaten der Petentin. Ein Datenschutzverstoß lag somit nicht vor.

6.6. Herausgabe von Wahlvorschlägen zurückliegender Gemeinde- und Landkreiswahlen durch die Gemeindeverwaltung

Verschiedene Gemeinden wurden von privater Seite um Herausgabe der Adressdaten von Bewerbern zurückliegender Gemeinderatswahlen gebeten. Mit dem Bayerischen Staatsministerium des Innern vertrete ich dazu die folgende Auffassung, die das Ministerium in einem Rundschreiben den nachgeordneten Behörden mitgeteilt hat:

Nach Art. 33 des Gemeinde- und Landkreiswahlgesetzes (GLKrWG) und § 51 der Gemeinde- und Landkreiswahlordnung (GLKrWO) sind die zugelassenen Wahlvorschläge spätestens am 26. Tag vor dem Wahltag bekannt zu machen. Hierbei sind auch die Anschriften der Bewerber anzugeben (vgl. Anlagen 14, 15 zur GLKrWO i.V.m. § 101 GLKrWO). Bei Gemeindewahlen kann die Bekanntmachung entweder durch öffentlichen Anschlag oder entsprechend den Vorschriften, die für die Bekanntmachung von Satzungen der Gemeinde gelten (Art. 26 Abs. 2 GO und BekV), erfolgen (§ 98 Nr. 1 GLKrWO).

Die Verwendung der für die Durchführung der Kommunalwahlen erforderlichen Daten ist auf den gesetzlich bestimmten Zweck begrenzt, weshalb die Wahlvorschläge auch nur insoweit der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden dürfen, als das für die ordnungsgemäße Durchführung der Wahl notwendig ist (vgl. BVerfGE 5, 77, 82 und BVerfGE 65, 1, 46). Die öffentliche Bekanntgabe der Wahlvorschläge dient der Information der Wahlberechtigten und der Parteien und der Wählergruppen der jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft. Sie ist daher in örtlichem und zeitlichem Zusammenhang mit der jeweiligen Wahl zu sehen. Eine generelle Herausgabe der Wahlvorschläge an Dritte ist dagegen nicht von den gesetzlichen Datenübermittlungstatbeständen gedeckt und daher nicht zulässig, zumal dies ohne Einwilligung der Betroffenen erfolgen würde.

Soweit jedoch gesetzlich vorgesehene Veröffentlichungen in den Amtsblättern erfolgt sind, können sich Dritte diese Amtsblätter auf dem üblichen Weg beschaffen. Dies ist jedoch eine bloße Nebenfolge der im Interesse der Wahltransparenz erfolgenden Bekanntmachung bestimmter Daten im Zusammenhang mit Wahlen und bewirkt nicht, dass die Gemeinden die Daten der Betroffenen allgemein, ohne Rücksicht auf die Zweckbindung, weitergeben dürfen (siehe hierzu 12. Tätigkeitsbericht, Nr. 7.10.2, zur Herausgabe von Wahlvorschlagsdaten zu Werbezwecken).

6.7. Verwendung von Luftbildaufnahmen zur Ermittlung der Veranlagungsgrundlagen für Abwassergebühren

Ich erhalte immer wieder Anfragen von Bürgern, die wissen wollen, ob Kommunen zur Ermittlung der Veranlagungsgrundlagen für Abwassergebühren Luftbildaufnahmen heranziehen dürfen. Ich vertrete dazu folgende Auffassung:

Die datenschutzrechtliche Zulässigkeit von Luftbildaufnahmen durch Kommunen mit personenbezogenem Inhalt beurteilt sich, soweit keine bereichsspezifischen Regelungen (wie z.B. Satzungen) vorliegen, nach Art. 16 BayDSG. Nach Art. 16 Abs. 1 BayDSG ist die Datenerhebung zulässig, wenn die Kenntnis der Daten zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der erhebenden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich ist. Erforderlich ist eine Datenerhebung im datenschutzrechtlichen Sinne dann, wenn die Kenntnis der Daten zur Erreichung des Zwecks objektiv geeignet und im Verhältnis zu dem angestrebten Zweck auch angemessen erscheint. Die Datenkenntnis muss also zur Aufgabenerfüllung objektiv beitragen, das heißt, die Aufgabenerfüllung ermöglichen, unterstützen oder fördern. Auch eine rein zeitliche Beschleunigung genügt (siehe Wilde/Ehmann/Niese/ Knoblauch, Bayerisches Datenschutzgesetz, Art. 16 Rdnr. 10).

Die Heranziehung von Luftbildaufnahmen ist zur Feststellung der genauen Größe der gebührenpflichtigen Flächen der einzelnen Grundstücke geeignet. Demgegenüber liegen hier auch keine überwiegenden schutzwürdigen Interessen des Betroffenen am Ausschluss der Datenerhebungen vor, wenn bei der Erstellung der Luftbildaufnahmen folgende Maßgaben beachtet werden:

  • Die Datenerhebung ist als vorbereitende Maßnahme zur Gebührenerhebung erforderlich (z.B. weil aufgrund des Gebührenmaßstabs eine möglichst genaue Ermittlung der befestigten oder nicht befestigten Flächen eines Grundstücks vonnöten ist).
  • Die Luftbildaufnahmen lassen aufgrund der Auflösung keine unmittelbaren personenbezogenen Daten erkennen, wie jedenfalls digitale Orthophotos mit einer Auflösung von 40 cm oder größer pro Bildpunkt.
  • Eine Datenerhebung beim Betroffenen mit seiner Kenntnis (hier: im Rahmen einer Begehung des Grundstücks) würde zu einem unverhältnismäßigen Aufwand oder nicht zu dem gewünschten Erfolg führen (z.B. weil der Grundstückseigentümer die Größe der befestigten Flächen seines Grundstücks in der Regel nicht detailliert kennt und diese erst langwierig ermittelt werden müsste); darüber hinaus wäre eine Begehung des Grundstücks durch Mitarbeiter der für die Erhebung der Abwassergebühren zuständigen Stelle bzw. von ihr beauftragte Dritte (z.B. Ingenieure eines Vermessungsbüros) möglicherweise mit einem tieferen Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht verbunden, da hier zwangsläufig eine detailgenaue Kenntnisnahme der jeweiligen Örtlichkeit erfolgen würde.
  • Das Grundstück ist in der Regel von außen bzw. von oben für jedermann (z.B. Segelflieger) einsehbar.
  • Die Luftbildaufnahmen werden nur zweckgebunden verwendet und auch nur solange aufbewahrt, wie dies zur Aufgabenerfüllung (hier: Gebührenermittlung) erforderlich ist.

Bei der Beurteilung der Frage, ob überwiegende schutzwürdige Interessen des Betroffenen einen Ausschluss der Datenerhebung in Form von Luftbildaufnahmen rechtfertigen können, ist auch zu berücksichtigen, dass es sich bei Luftbildaufnahmen, die z.B. aufgrund ihrer Auflösung nicht unmittelbar personenbezogene Daten erkennen lassen, lediglich um bloße Außenaufnahmen von Gebäuden und Aufnahmen von Grundstücken handelt, aus denen sich Rückschlüsse über die Persönlichkeit bzw. über persönliche Lebensumstände des Betroffenen nicht ableiten lassen. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Betroffenen ist hier somit typischerweise eher geringfügig tangiert.

Gegen die Erstellung von derartigen Luftbildaufnahmen von Grundstücken zum Zwecke der Ermittlung der Veranlagungsgrundlagen für Abwassergebühren erhebe ich aus den oben genannten Gründen daher keine grundsätzlichen datenschutzrechtlichen Einwände. Eine Information des Betroffenen über die Erstellung von Luftbildaufnahmen zu diesem Zweck ist nach Art. 16 BayDSG weder vor der Erstellung der Aufnahmen noch im Nachhinein erforderlich. Aus datenschutzrechtlicher Sicht ist es jedoch wünschenswert, wenn dem betroffenen Grundstückseigentümer zumindest die Möglichkeit der Stellungnahme zu dem Ergebnis der Luftbildaufnahmen gegeben wird.

6.8. Datenschutzrechtliche Anforderungen bei Bürgerbefragungen

Kommunen, die sich mittels Fragebogenaktionen an die Bürger wenden, um daraus Informationen etwa für stadtplanerische Zwecke zu gewinnen, dürfen dabei die datenschutzrechtlichen Anforderungen nicht außer Acht lassen. Im Berichtszeitraum erreichten mich diverse Anfragen von Gemeinden, die sich nach den datenschutzrechtlichen Vorgaben bei der Durchführung solcher Bürgerbefragungen erkundigten, aber auch Beschwerden von betroffenen Bürgern, die die mangelnde Transparenz der behördlichen Datenerhebung kritisierten. Im Rahmen meiner Beratungs- und Prüftätigkeit habe ich dabei insbesondere auf Folgendes hingewiesen:

Bei der Durchführung von Bürgerbefragungen durch bayerische öffentliche Stellen, bei denen die abgefragten Daten einer bestimmten oder bestimmbaren Person zugeordnet werden können, handelt es sich um Datenerhebungen, die - soweit keine bereichsspezifischen Vorschriften zur Anwendung kommen - nach Art. 16 BayDSG zu beurteilen sind. Danach ist das Erheben personenbezogener Daten zulässig, wenn ihre Kenntnis zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der erhebenden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich ist (Art. 16 Abs. 1 BayDSG). Die Stadtplanung bzw. -entwicklung ist eine solche kommunale Aufgabe. Daher ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn sich eine Kommune auf der Grundlage eines Fragebogens dahingehende Informationen beschafft. Die öffentliche Stelle hat dabei die Fragen so zu formulieren, dass die damit erhobenen Daten im Einzelnen zu ihrer Aufgabenerfüllung erforderlich sind. Soweit möglich, bietet sich eine geschlossene Fragestellung an, um den Bürger nicht zu überflüssigen, sprich nicht erforderlichen Angaben zu "verleiten".

Werden personenbezogene Daten beim Betroffenen mit seiner Kenntnis erhoben, so ist der Erhebungszweck ihm gegenüber anzugeben (Art. 16 Abs. 3 Satz 1 BayDSG). Soweit keine Auskunftspflicht aufgrund einer (bereichsspezifischen) Rechtsnorm besteht, ist die Beantwortung der einzelnen Fragen für den Betroffenen freiwillig. Er ist hierauf deutlich hinzuweisen (Art. 16 Abs. 3 Satz 2 BayDSG). Bei einer Datenerhebung auf schriftlichem Weg ist außerdem die Rechtsvorschrift stets anzugeben (Art. 16 Abs. 3 Satz 4 BayDSG). Besonders sensible personenbezogene Daten dürfen dabei nur unter den zusätzlichen Voraussetzungen des Art. 15 Abs. 7 BayDSG erhoben werden.

Vielfach sind jedoch zur behördlichen Aufgabenerfüllung statistische Angaben ausreichend, das heißt, es ist nicht erforderlich, die abgefragten Daten einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person zuordnen zu können; dies ist bereits bei der Erstellung des Fragebogens zu berücksichtigen. Insbesondere zur Durchführung kommunaler Planungen halte ich es grundsätzlich für ausreichend, wenn lediglich statistische Angaben erhoben werden. Der Fragebogen ist dabei so abzufassen, dass keine Rückschlüsse auf die betreffende(n) Person(en) möglich sind, d.h. es dürfen keine Angaben gefordert werden, welche (z.B. auch in Kombination) eine Identifizierbarkeit ermöglichen könnten. Um sicherzustellen, dass die Fragebögen anonym zurückgesandt werden, empfiehlt sich der Hinweis, auch auf dem Rückantwortkuvert auf die Angabe von Namen und Anschrift zu verzichten. Bei einer freiwilligen Angabe personenbezogener Daten (z.B. Name, Anschrift) ist klarzustellen, inwieweit diese Daten zur (weiteren) behördlichen Aufgabenerfüllung erforderlich sind und wofür sie verwendet werden. Falls eine Zuordnung der Kontaktdaten zum Fragebogen nicht erforderlich ist, ist sicherzustellen, dass diese getrennt vom Fragenteil (z.B. in einem separaten Kuvert) an die erhebende Stelle zurückgeschickt und dort auch separat gespeichert werden.

In jedem Fall dürfen die erhobenen Daten nur zu dem beabsichtigten (und mitgeteilten) Zweck genutzt und verarbeitet werden (Art. 17 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG). Es ist außerdem sicherzustellen, dass ein unbefugter Zugriff Dritter auf die Daten nicht möglich ist. Die Fragebögen sind nach ihrer Auswertung unverzüglich zu vernichten (Art. 12 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG).

6.9. Ein besonderes Jubiläum

Eine Stadt hatte auf Eingaben einiger weniger Bürger über einen längeren Zeitraum mit einer außergewöhnlichen Maßnahme reagiert, die eine datenschutzrechtliche Beanstandung unvermeidbar nach sich zog.

Unter der Überschrift "Jubiläum in der Stadt" teilte die Kommune in einer Pressemitteilung mit, sie könne ein ganz besonderes "Jubiläum" aus der Stadtverwaltung vermelden. Seit Dezember 2005 seien genau 50 Eingaben betreffend Angelegenheiten der Stadt bei der Kommunalaufsicht des Landratsamtes eingegangen. Für 90 Prozent dieser Eingaben seien nur drei Eingabeführer - die in der Pressemitteilung unter prozentualer Angabe ihrer Anteile an den 50 Eingaben namentlich genannt werden - verantwortlich. Weiter wird in der Pressemitteilung ausgeführt, dass lediglich 12 dieser Eingaben erfolgreich gewesen seien, während 38 und damit über 75 Prozent als unbegründet zurückgewiesen worden seien. Die erfolgreichen Eingaben hätten dabei in erster Linie Verstöße gegen Verfahrensbestimmungen in der Geschäftsordnung zum Gegenstand gehabt. Zum Schluss weist die Stadt in ihrer Pressemitteilung noch darauf hin, dass durch diese 50 Eingaben allein in der Stadtverwaltung ein Arbeitsaufwand von insgesamt 150 Arbeitstagen entstanden sei; damit sei allein ein Mitarbeiter mehr als ein halbes Jahr beschäftigt gewesen. Hinzu komme noch der Arbeitsaufwand in den von den Eingaben betroffenen und einbezogenen sonstigen Behörden.

Der Unmut der Stadt über den verursachten erheblichen Arbeitsaufwand ist verständlich. Doch selbst wenn die Eingaben offenbar überwiegend unbegründet eingelegt wurden: Die betroffenen Bürger haben mit ihren Eingaben von ihrem Petitionsrecht Gebrauch gemacht - und die Stadt hätte nicht derart überreagieren dürfen. Zwar kann der Umstand, dass Eingabeführer im Vorfeld selbst die Presse über die Erhebung von Eingaben informiert hatten, dazu führen, dass im Rahmen der Abwägung eine Datenübermittlung im Einzelfall zulässig sein kann, z.B. in Form einer Gegendarstellung als Erwiderung auf unwahre Tatsachenbehauptungen des Betroffenen im Zusammenhang mit einem Verhalten der öffentlichen Stelle. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die in der Pressemitteilung namentlich erwähnten Personen jedenfalls ein schutzwürdiges Interesse hatten, nicht generell "an den Pranger" gestellt zu werden. Durch die Hervorhebung der niedrigen Erfolgsquote der Beschwerden und dem damit verbundenen Arbeitsaufwand in der Pressemitteilung wurde - auch durch die Art der Darstellung - suggeriert, es habe sich überwiegend um querulatorische Eingaben gehandelt. Dass es vorrangig nicht um die sachliche Information der Öffentlichkeit ging, legte auch die Titulierung "Jubiläum" nahe. Die Datenübermittlung stellte einen erheblichen Datenschutzverstoß dar, den ich beanstandet habe.

6.10. Fundsachen mit digitalen Inhalten

Mit dieser für die alltägliche Praxis in den Fundbehörden immer relevanter werdenden Thematik habe ich mich bereits in meinem letzten Tätigkeitsbericht befasst (siehe hierzu 24. Tätigkeitsbericht, Nr. 2.3.4). Der in diesem Beitrag geschilderte Sachverhalt betraf den Fall, dass es gemäß § 976 BGB zum Eigentumsübergang auf die Gemeinde kam. Insoweit bin ich der Auffassung, dass die nach dem Eigentumsübergang an der Fundsache grundsätzlich umfassend bestehende Befugnis der Gemeinde im Sinne des § 903 BGB, wie in meinem damaligen Beitrag im Einzelnen dargelegt, datenschutzrechtlich überlagert ist. Um die Thematik in datenschutzrechtlicher Hinsicht umfassend zu würdigen, weise ich ergänzend auf Folgendes hin:

In Übereinstimmung mit dem Bayerischen Staatsministerium der Justiz und für Verbraucherschutz vertrete ich die Auffassung, dass als Fundsache gemäß § 965 Abs. 1 BGB der Datenträger einschließlich der darauf abrufbaren digitalen Daten anzusehen ist und mit der Ablieferung der Fundsache bei der Fundbehörde damit insgesamt ein öffentlich-rechtliches Verwahrungsverhältnis entsteht.

Ebenfalls in Überstimmung mit dem Bayerischen Staatsministerium der Justiz und für Verbraucherschutz bin ich der Auffassung, dass damit eine Vernichtung der auf der Fundsache gespeicherten Daten durch die Fundbehörde vor Ablauf der fundrechtlichen Verwahrpflicht eine - ggf. schadensersatzpflichtige - Beschädigung der Fundsache darstellen kann.

Kommt es nach § 973 BGB zum Eigentumsübergang auf den Finder, erhält dieser damit zugleich einen Herausgabeanspruch gegen die Gemeinde aus dem öffentlich-rechtlichen Verwahrverhältnis. Insoweit bin ich der Auffassung, dass auch dieser Herausgabeanspruch wiederum datenschutzrechtlich überlagert ist. Im Einzelnen:

  • Würde die Gemeinde die Fundsache mitsamt der auf dieser gespeicherten personenbezogenen Daten des ehemaligen Eigentümers an den Finder herausgeben, läge darin eine Datenübermittlung an eine nichtöffentliche Stelle. Eine solche ist jedoch - mangels einschlägiger speziellerer Regelungen im Sinne des Art. 2 Abs. 7 BayDSG - nur unter den Voraussetzungen des Art. 19 Abs. 1 BayDSG zulässig. An diesen Voraussetzungen wird es aber regelmäßig fehlen. Weder ist die Herausgabe der Fundsache mitsamt den auf dieser gespeicherten Daten gemäß Art. 19 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG zur Aufgabenerfüllung der Fundbehörde erforderlich bzw. liegen die Voraussetzungen der Art. 17 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 bis 4 BayDSG vor noch ist ein schutzwürdiges Interesse des ehemaligen Eigentümers an einem Ausschluss der Übermittlung gemäß Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG auszuschließen.
  • Daher sind vor einer Herausgabe der Fundsache an den Finder die auf dieser gespeicherten personenbezogenen Daten des ehemaligen Eigentümers zu löschen (siehe hierzu 24. Tätigkeitsbericht, Nr. 2.3.4). Ihren danach bestehenden Löschverpflichtungen können die Gemeinden beispielsweise auch durch - datenschutzkonforme - Kooperationen mit Fachgeschäften nachkommen. Auch kann es für die Beurteilung der Angemessenheit des Löschaufwands von Bedeutung sein, ob sich der Finder zur Übernahme der Kosten für eine Datenlöschung durch eine Fachwerkstatt bereit erklärt.

6.11. Weitergabe von Melderegisterdaten Minderjähriger an einen Adressbuchverlag

Nach Art. 32 Abs. 3 und 4 i.V.m. Art. 31 Abs. 7 Bayerisches Meldegesetz (MeldeG) darf Adressbuchverlagen Auskunft über den Vor- und Familiennamen, den Doktorgrad und die Anschriften sämtlicher Einwohner erteilt werden, die das 18. Lebensjahr vollendet haben, der Weitergabe ihrer Daten nicht widersprochen haben und für die keine Auskunftssperren vorliegen. In einem mir bekannt gewordenen Fall hatte eine Gemeinde dabei jedoch auch die Melderegisterdaten (Namen und Anschriften) von Minderjährigen an einen Adressbuchverlag übermittelt. In ihrer Stellungnahme teilte mir die betreffende Gemeinde mit, dass vermutlich ein Eingabefehler bei der im Fachverfahren vorgesehenen Selektierung des Auswertungszeitraums ursächlich für die unzulässige Datenübermittlung gewesen sei. Außerdem wurde mitgeteilt, dass schon bei der vorangegangenen Auflage des Adressbuches - bis dato unbemerkt - ein ähnlicher Fehler passiert sei.

Zwar hat die betreffende Gemeinde sofort nach Bekanntwerden des Vorgangs eine weitere Auslieferung der Adressbücher durch den Verlag gestoppt. Auch hat sie sich mit ihrem Verfahrensanbieter in Verbindung gesetzt, um künftig bereits programmtechnisch sicherzustellen, dass bei der Auswahl von Einwohnerdaten zur Übermittlung an Adressbuchverlage nur mehr die Melderegisterdaten der volljährigen Einwohner berücksichtigt werden. Die entsprechende Programmänderung wurde daraufhin unverzüglich umgesetzt. Jedoch war zum Zeitpunkt des Bekanntwerdens des Vorgangs bereits ca. ein Drittel der Auflage des Adressbuchs von 45.000 Stück ausgeliefert worden. Die damit erfolgte Bekanntgabe der Daten war somit nicht mehr rückgängig zu machen. Die unzulässige Datenübermittlung habe ich beanstandet.


Art. 32 Abs. 3 MeldeG

Adressbuchverlagen darf Auskunft über die in Art. 31 Abs. 1 Satz 1 bezeichneten Daten sämtlicher Einwohner, die das 18. Lebensjahr vollendet haben, erteilt werden. Die Betroffenen haben das Recht, der Weitergabe ihrer Daten nach Satz 1 zu widersprechen. Hierauf sind sie bei der Anmeldung hinzuweisen.

6.12. Weitergabe von Melderegisterdaten im Zusammenhang mit der Wahl eines Ausländerbeirats

Ein Bürger hat sich bei mir darüber beschwert, er sei von einer ihm nicht bekannten amerikanischen Mitbürgerin angeschrieben worden, mit der Bitte, ihren Wahlvorschlag zur Ausländerbeiratswahl zu unterstützen. Die Überprüfung des Vorgangs hat ergeben, dass die Wahlbewerberin die Wohnsitzgemeinde des Petenten um die Übermittlung einer Auflistung der amerikanischen Staatsbürger mit Wohnsitz in der betreffenden Kommune gebeten hatte, um für ihre Kandidatur zur Wahl als Ausländerbeirat im Landkreis zu werben. Die Gemeinde teilte ihr darauf die Namen und Anschriften der amerikanischen Mitbürger mit. Ich habe diesen Sachverhalt aus datenschutzrechtlicher Sicht wie folgt bewertet:

Nach Art. 32 Abs. 1 und 4 i.V.m. Art. 31 Abs. 7 Meldegesetz (MeldeG) darf die Meldebehörde Parteien, Wählergruppen und anderen Trägern von Wahlvorschlägen im Zusammenhang mit allgemeinen Wahlen und Abstimmungen auf staatlicher oder kommunaler Ebene in den sechs der Stimmabgabe vorangehenden Monaten Auskunft aus dem Melderegister über Vor- und Familiennamen, Doktorgrad und Anschriften von Gruppen von Wahlberechtigten erteilen, für deren Zusammensetzung das Lebensalter der Betroffenen bestimmend ist, es sei denn, der Bürger hat dieser Weitergabe seiner Daten widersprochen und es liegt für ihn keine Auskunftssperre vor.

Zu den "allgemeinen" Wahlen zählen Wahlen zum Europäischen Parlament, Bundestag, Landtag, Bezirkstag, Kreistag, Landrat, Gemeinderat und Bürgermeister (vgl. Ziffer 35.2 VollzBekMeldeG). Eine Abstimmung findet bei einem Volksentscheid oder Bürgerentscheid statt. Wahlen zu Ausländerbeiräten (oder Seniorenbeiräten) sind keine "allgemeinen" Wahlen, dazu sind die wahlberechtigten Personenkreise zu sehr eingeschränkt (Böttcher/Ehmann, Pass-, Ausweis- und Melderecht in Bayern, Art. 32 Rdnr. 11). Darauf habe ich auch bereits in meinem 13. Tätigkeitsbericht unter der Nr. 8.3.3 1. Spiegelstrich hingewiesen. Die Weitergabe von Meldedaten im Zusammenhang mit solchen Wahlen ist daher unzulässig. Darüber hinaus halte ich es auch für zweifelhaft, ob die Bewerberin überhaupt als "andere Trägerin eines Wahlvorschlags" angesehen werden konnte, da sie ja erst um die nötigen Unterstützungsunterschriften geworben hatte.

Eine nach Art. 32 Abs. 1 Satz 1 MeldeG zulässige Gruppenauskunft muss sich außerdem auf eine Gruppe von Wahl- oder Stimmberechtigten beschränken, für deren Zusammensetzung ausschließlich das Lebensalter der Betroffenen maßgeblich ist, eine andere Differenzierung, z.B. nach der Staatangehörigkeit (wie vorliegend erfolgt), ist nicht zulässig.

Den Datenschutzverstoß habe ich beanstandet.


Art. 32 Abs. 1 MeldeG

(1) 1Die Meldebehörde darf Parteien, Wählergruppen und anderen Trägern von Wahlvorschlägen im Zusammenhang mit allgemeinen Wahlen und Abstimmungen auf staatlicher oder kommunaler Ebene in den sechs der Stimmabgabe vorangehenden Monaten Auskunft aus dem Melderegister über die in Art. 31 Abs. 1 Satz 1 bezeichneten Daten von Gruppen von Wahlberechtigten erteilen, für deren Zusammensetzung das Lebensalter der Betroffenen bestimmend ist. 2Die Geburtstage der Wahlberechtigten dürfen dabei nicht mitgeteilt werden. 3Die Betroffenen haben das Recht, der Weitergabe ihrer Daten nach Satz 1 zu widersprechen. ...