Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 31.01.2017

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11. Personalwesen

11.1. Benutzung dienstlicher Telekommunikationsanlagen - Neufassung der TKBek

Ein Schwerpunkt meiner beratenden und kontrollierenden Tätigkeit im Bereich des Personaldatenschutzes liegt seit jeher darin, die innerbehördlichen Regelungen zur Benutzung dienstlicher Telekommunikationsanlagen bei den bayerischen öffentlichen - staatlichen wie kommunalen - Stellen datenschutzgerecht auszugestalten. Über meine Bemühungen zur datenschutzkonformen Fassung der entsprechenden Vorgaben im staatlichen Bereich - der Bekanntmachung des Finanzministeriums über die "Einrichtung und Benutzung dienstlicher Telekommunikationsanlagen (TK-Bek)" - hatte ich zuletzt unter Nr. 22.2 meines 23. Tätigkeitsberichts 2008 eingehend berichtet.

Auch im aktuellen Berichtszeitraum haben mich wieder zahlreiche Eingaben von öffentlichen Bediensteten und vielfältige Anfragen von Behörden zu dieser datenschutzrechtlich sensiblen Thematik erreicht. Besonders hervorheben möchte ich, dass das Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat die massiven Preissenkungen auf dem Telekommunikationsmarkt und die zunehmende Verbreitung von Flatrates zum Anlass genommen hat, die entsprechenden, bereits aus dem Jahr 2007 stammenden staatlichen Vorgaben grundlegend zu überarbeiten und als Bekanntmachung über die "Einrichtung und Benutzung dienstlicher Telekommunikationsanlagen (TKBek)" mit Wirkung vom 1. Januar 2015 neu zu fassen (FMBl. 2015, S. 130). Dabei hat mich das Finanzministerium in das Normsetzungsverfahren frühzeitig eingebunden; so konnte ich hier einige datenschutzrechtliche Verbesserungen erreichen.

Im Einzelnen möchte ich folgende Punkte herausgreifen:

11.1.1. Dienstliche Telefongespräche

In Bezug auf dienstliche Telefongespräche gilt nunmehr Folgendes:

  • Die Nachweise über dienstliche Verbindungen können - allerdings nur unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips - stichprobenweise sowie in konkreten Verdachtsfällen hinsichtlich des dienstlichen Charakters sowie der Notwendigkeit der Gespräche durch die Dienstvorgesetzten oder die von ihnen beauftragten Personen überprüft werden (siehe Nr. 3.1.3 Satz 1 TKBek).
  • Um diese Überprüfung zu ermöglichen, sind bestimmte Daten aller in das öffentliche Telekommunikationsnetz abgehenden Verbindungen - Beginn und Ende beziehungsweise Dauer der Verbindung nach Datum und Uhrzeit, Endeinrichtungsnummer und Zielrufnummer - durch die Telekommunikationsanlage oder durch andere Aufzeichnungen, etwa durch einen Einzelverbindungsnachweis beim Anbieter, nach wie vor festzuhalten (siehe Nr. 3.1.2 Sätze 1 und 2 TKBek). Nicht mehr festgehalten werden dürfen dagegen Tarifeinheiten oder Leistungsentgelte.
  • Für die zu speichernden Daten besteht eine strikte Zweckbindung. Die Daten dürfen nur für die genannten Kontrollzwecke verwendet werden; eine Verwendung für andere Zwecke ist nicht zulässig (siehe Nr. 3.1.3 Satz 2 TKBek).
  • Die Durchführung von Kontrollen unterliegt gemäß Art. 75a Abs. 1 Nr. 1 Bayerisches Personalvertretungsgesetz der Mitbestimmung der Personalvertretung. Zum Schutz der Beschäftigten konnte ich erreichen, dass in Nr. 3.1.3 Satz 3 TKBek die Empfehlung aufgenommen wurde, die Durchführung von Kontrollen behördenintern im Wege einer Dienstvereinbarung zu regeln, wobei auch die Beteiligung der/des behördlichen Datenschutzbeauftragten vorgesehen werden sollte.
  • Schließlich sind die gespeicherten Verkehrsdaten nach Abschluss der Prüfung, spätestens aber nach drei Monaten zu vernichten (siehe Nr. 3.1.2 Satz 5 TKBek). Die Aufbewahrungsdauer wurde damit deutlich verkürzt.

11.1.2. Private Telefongespräche

Aus Datenschutzsicht ist zu begrüßen, dass die Erhebung und Verwendung von Telekommunikationsdaten bezüglich privater Telefongespräche in der neu gefassten TKBek deutlich beschränkt wurde. Im Einzelnen:

  • Mit Ausnahme von dienstlichen Mobiltelefonen dürfen dienstliche Telekommunikationsanlagen nunmehr von den Beschäftigten für private Zwecke - allerdings nur in dringenden Fällen und in geringfügigem Umfang - unentgeltlich benutzt werden (siehe Nrn. 3.2.1, 3.2.4 TKBek). Zum Schutz der Beschäftigten ist jetzt zwingend vorgesehen, dass die Bediensteten private Gespräche - etwa durch Eingabe einer PIN - als solche kennzeichnen können (siehe Nr. 2.6 Satz 6 TKBek). Bei als privat gekennzeichneten Verbindungen ist sodann auf den Nachweis der Zielrufnummer zu verzichten (siehe Nr. 3.1.2 Satz 3 TKBek).
  • Die (übrigen) gespeicherten Verkehrsdaten sind spätestens nach drei Monaten - und damit schneller als bisher - zu vernichten oder zu löschen (siehe Nr. 3.1.2 Satz 5 TKBek).
  • Die gespeicherten Verkehrsdaten für erstattungspflichtige Privatgespräche auf dienstlichen Mobiltelefonen (vgl. Nr. 3.2.4 TKBek) müssen nach vollständiger Abrechnung der Entgelte, spätestens zum Ablauf der gesetzlich festgelegten Höchstspeicherdauer gelöscht werden, soweit gegen die Abrechnung keine Einwendungen erhoben wurden (siehe Nr. 3.1.2 Satz 4 TK-Bek).

11.1.3. Datenschutzrelevante allgemeine Regelungen

Schließlich möchte ich noch besonders auf folgende datenschutzrelevante allgemeine Regelungen der TKBek hinweisen:

  • Generell unzulässig ist nunmehr jegliche Datenerhebung beim Telefonverkehr von Stellen, die nicht der Aufsicht unterliegen (etwa Personalvertretung in Personalangelegenheiten) oder die im Rahmen einer freiwilligen Beratung (beispielsweise Drogen-, Gesundheits-, Ehe- und Familienberatung) tätig werden und damit einer besonderen Verschwiegenheitspflicht unterliegen (siehe Nr. 3.1.4 TKBek). Im Gegensatz zu früher sind hier auch die Leistungsentgelte nicht mehr festzuhalten.
  • Die Bekanntmachung stellt in Nr. 3.1.5 Satz 1 TKBek klar, dass bei der Benutzung dienstlicher Telekommunikationsanlagen die allgemeinen Vorschriften über den Persönlichkeits- und Datenschutz zu beachten sind.
  • Unbefugte Aufzeichnungen von Verbindungen sind gemäß § 201 Strafgesetzbuch verboten, soweit eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung (§ 100a Strafprozessordnung) fehlt; darauf weist die Bekanntmachung in Nr. 3.1.5 Satz 2 TKBek ausdrücklich hin.
  • Das Aufschalten auf Gespräche von Beschäftigten (Mithören) ist nach Nr. 3.1.5 Satz 3 TKBek unzulässig.
  • Die Schaffung innerbehördlicher Transparenz ist auch aus Datenschutzsicht von besonderer Bedeutung. Ich begrüße daher, dass die Dienststellen in Nr. 3.2.3 TKBek ausdrücklich dazu verpflichtet werden, die Beschäftigten über das in der Dienststelle angewendete Erfassungsverfahren, über den Zweck der Telekommunikationsdatenerfassung und über die Behandlung der Daten zu informieren.

In Ergänzung zur Allgemeinen Geschäftsordnung für die Behörden des Freistaates Bayern gilt die TKBek für nahezu alle staatlichen Behörden (einschließlich der staatlichen Hochschulen), nicht hingegen für viele andere meiner Kontrollzuständigkeit unterfallende bayerische öffentliche Stellen, wie beispielsweise die Kommunalverwaltungen.

Aus Datenschutzsicht empfehle ich jedoch allen bayerischen kommunalen und sonstigen öffentlichen Stellen, die Neufassung der TKBek zum Anlass - und im Grundsatz auch zum Vorbild - für eine kritische Durchsicht und (soweit nötig) für eine datenschutzgerechte Überarbeitung der internen Regelungen zur Benutzung dienstlicher Telekommunikationsanlagen zu nehmen.

11.2. Datenschutz bei elektronischen Schließanlagen

Um sich vor Verstößen gegen das Hausrecht von außen effektiv zu schützen, aber auch um die internen Zutrittsberechtigungen differenziert zu verwalten, führen nach meiner Beobachtung bayerische öffentliche - vor allem staatliche und kommunale - Stellen in den letzten Jahren zunehmend zentrale, softwaretechnisch gesteuerte elektronische Schließanlagen ein.

In diesem Zusammenhang wird jede(r) einzelne Beschäftigte durch Zuweisung eines mit einer eindeutigen Identifizierungsnummer gekennzeichneten elektronischen Schlüssels - oft in Gestalt eines Transponders - zur Öffnung von bestimmten Türschlössern berechtigt. Im elektronischen Schließplan wird dementsprechend festgelegt, welche Türen von welchen Schlüsseln geöffnet werden können. Darüber hinaus wird hier elektronisch gespeichert, welcher Schlüssel welcher/m Beschäftigten ausgehändigt wurde. Auf diese Weise kann insbesondere sichergestellt werden, dass Räume, in denen sensible Daten aufbewahrt werden, nur von den jeweils zuständigen Beschäftigten betreten werden können. Eine elektronische Schließanlage ermöglicht es auch, die Zutrittsberechtigungen - etwa nach dem Ausscheiden von Beschäftigten - nachträglich zu ändern. Gehen Schlüssel verloren, können sie umgehend gesperrt werden; ferner können die betroffenen Türzylinder entsprechend umprogrammiert werden, so dass sich ein etwaiger Finder nicht unberechtigt Zutritt zu den Diensträumen verschaffen kann.

Im Ergebnis gewährleistet der Einsatz einer elektronischen Schließanlange somit nicht nur eine effektive, detaillierte Zutrittskontrolle, sondern macht - aufgrund der softwaretechnischen Programmierung der Schlüssel und der Türzylinder - auch die gewohnte, vergleichsweise aufwändige Verwaltung und Vergabe von herkömmlichen Schlüsseln entbehrlich.

Vor diesem Hintergrund haben sich bei mir im Berichtszeitraum vermehrt sowohl öffentliche Stellen als auch Bedienstete und Personalvertretungen nach den datenschutzrechtlichen Anforderungen an den Einsatz von elektronischen Schließanlagen erkundigt.

Hierzu nehme ich wie folgt Stellung:

11.2.1. Erhebung und Verwendung von Beschäftigtendaten

Mittels einer elektronischen Schließanlage werden typischerweise personenbezogene Beschäftigtendaten im Sinne von Art. 4 Abs. 1 BayDSG erhoben und verwendet.

Zumindest wird im zentralen Schließplan gespeichert, welche(r) Beschäftigte(r) welchen elektronischen Schlüssel mit welchen Zutrittsberechtigungen erhalten hat. Möglich ist aber grundsätzlich auch, dass zentral oder in den Speichereinheiten der Schlüssel und Türzylinder erfasst wird, mit welchem Schlüssel welche Tür zu welchem Zeitpunkt geöffnet wurde. Durch eine Verknüpfung der eindeutigen Schlüssel-Identifizierungsnummer mit den zugehörigen Personendaten aus dem elektronischen Schließplan kann sodann die/der einzelne Beschäftigte unschwer identifiziert werden; zudem kann ihr/sein "Zutrittsverhalten" nachvollzogen werden - und damit letztlich auch ein Bewegungsprofil erstellt werden.

Die Erhebung wie auch die Verarbeitung und die Nutzung solcher personenbezogenen Beschäftigtendaten stellen Eingriffe in das grundrechtlich geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland dar. Diese Eingriffe sind gemäß Art. 15 Abs. 1 BayDSG nur datenschutzrechtlich zulässig, wenn das Bayerische Datenschutzgesetz oder eine andere Rechtsvorschrift sie erlaubt oder anordnet (Nr. 1) oder der Betroffene eingewilligt hat (Nr. 2).

11.2.2. Einwilligung im Abhängigkeitsverhältnis

Damit eine Einwilligung eine tragfähige Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 15 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG darstellen kann, muss sie in erster Linie den gesetzlichen Anforderungen von Art. 15 Abs. 2 bis 4 und 7 BayDSG genügen.

Danach muss eine datenschutzgerechte Einwilligung insbesondere freiwillig, informiert und grundsätzlich schriftlich erteilt werden; auch müssen die Betroffenen darauf hingewiesen werden, dass sie die Einwilligung ohne Angabe von Gründen und ohne nachteilige Folgen verweigern sowie jederzeit widerrufen können.

Unabhängig vom Vorliegen der übrigen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen ist es in Anbetracht der (strukturellen) Abhängigkeit, in der die Beschäftigten zu ihrem Dienstherrn stehen, im Dienstverhältnis stets fraglich, ob eine Einwilligung tatsächlich freiwillig, also ohne - zumindest gefühlten - (Gruppen-)Druck, erteilt wird. Hier bestehen im Regelfall erhebliche Bedenken.

Der Einsatz von elektronischen Schließanlagen ist daher auf der Grundlage einer Einwilligung der Beschäftigten - wenn überhaupt - nur in sehr engen Grenzen möglich.

11.2.3. Gesetzliche Anforderungen

  • Als gesetzliche Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG für die Erhebung von personenbezogenen Beschäftigtendaten mittels elektronischer Schließanlagen kommt bei bayerischen Beamtinnen und Beamten allein die Vorschrift des Art. 102 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) in Betracht. Diese Bestimmung ist als allgemein gültiges Schutzprinzip für alle öffentlichen Bediensteten nach meiner seit jeher vertretenen Auffassung auch auf die nicht-verbeamteten Beschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes entsprechend anzuwenden.

Nach Art. 102 Satz 1 BayBG darf der Dienstherr personenbezogene Daten über Beamte und Beamtinnen nur erheben, soweit dies (unter anderem) zur Durchführung organisatorischer, personeller und sozialer Maßnahmen, insbesondere auch zu Zwecken der Personalplanung und des Personaleinsatzes, erforderlich ist oder eine Rechtsvorschrift dies erlaubt.

Art. 102 BayBG Erhebung personenbezogener Daten

1Der Dienstherr darf personenbezogene Daten über Bewerber, Bewerberinnen, Beamte und Beamtinnen sowie ehemalige Beamte und Beamtinnen nur erheben, soweit dies zur Begründung, Durchführung, Beendigung oder Abwicklung des Dienstverhältnisses oder zur Durchführung organisatorischer, personeller und sozialer Maßnahmen, insbesondere auch zu Zwecken der Personalplanung und des Personaleinsatzes, erforderlich ist oder eine Rechtsvorschrift dies erlaubt. 2Fragebogen, mit denen solche personenbezogenen Daten erhoben werden, bedürfen der Genehmigung durch die oberste Dienstbehörde.

  • Bei den Daten im elektronischen Schließplan, die eine Zuordnung der elektronischen Schlüssel zu den jeweiligen Beschäftigten erlauben, handelt es sich zwar ebenso wie bei den möglicherweise gespeicherten "Zutrittsdaten" nicht um die Beamtin oder den Beamten betreffende Unterlagen, die mit dem Dienstverhältnis in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen. Diese Daten stellen somit keine Personalaktendaten im Sinne des § 50 Satz 2 Beamtenstatusgesetz, wohl aber personenbezogene Sachaktendaten dar.

Die strengen Zugangsbeschränkungen des Art. 103 BayBG für Personalakten greifen daher nicht ein. Vielmehr richtet sich die Zulässigkeit der Verarbeitung und Nutzung von Beschäftigtendaten mittels elektronischer Schließanlagen nach den allgemeinen Vorschriften des Bayerischen Datenschutzgesetzes; insbesondere ist hier Art. 17 Abs. 1 BayDSG zu beachten.

Art. 17 BayDSG Verarbeitung und Nutzung

(1) Das Speichern, Verändern oder Nutzen personenbezogener Daten ist zulässig, wenn

  1. es zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der speichernden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich ist und
  2. es für die Zwecke erfolgt, für die die Daten erhoben worden sind; ist keine Erhebung vorausgegangen, dürfen die Daten nur für die Zwecke geändert oder genutzt werden, für die sie gespeichert worden sind.
  • Nach diesen beamten- und datenschutzrechtlichen Vorschriften kommt es für die Beurteilung der datenschutzrechtlichen Zulässigkeit entscheidend darauf an, ob und inwieweit die mit dem Einsatz von elektronischen Schließanlagen verbundenen Erhebungen, Nutzungen und Verarbeitungen personenbezogener Beschäftigtendaten zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung der öffentlichen Stelle - im Wesentlichen also zur sachgerechten Organisation des Betriebsablaufs und zur effektiven Wahrnehmung des Hausrechts - erforderlich sind.

Dieses Erforderlichkeitsprinzip liegt im Übrigen auch den vereinzelt bestehenden, vorrangigen datenschutzrechtlichen Spezialvorschriften (etwa im Schulbereich Art. 85 Abs. 1 Satz 1 BayEUG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Bayerisches Schulfinanzierungsgesetz in Verbindung mit § 19 Satz 1 Lehrerdienstordnung) zugrunde.

Die Erforderlichkeit ist zu bejahen, wenn die mit dem Einsatz einer elektronischen Schließanlage einhergehenden Datenerhebungen und -verwendungen nicht nur die Aufgabenerfüllung des Dienstherrn objektiv unterstützen und fördern, sondern auch zu den schutzwürdigen Interessen der Beschäftigten in einem angemessenen Verhältnis stehen. Insbesondere dürfen die (berechtigten) Interessen des Dienstherrn nicht auf andere, weniger in das Persönlichkeitsrecht der Beschäftigten eingreifende Weise gewahrt werden können.

  • Die Führung eines elektronischen Schließplans, aus dem sich nicht nur ergibt, welcher elektronische Schlüssel welcher/m Beschäftigten ausgehändigt wurde, sondern auch, zu welchen Räumen jeweils der Zutritt gestattet wurde, kann in der Regel als zur Aufgabenerfüllung des Dienstherrn erforderlich angesehen werden. Hier bestehen zwischen einer in Papierform geführten "Schlüsselliste" und einem elektronischen Schließplan keine maßgeblichen Unterschiede.
  • Problematischer ist es hingegen, wenn mittels der elektronischen Schließanlage - sei es zentral, sei es im Schlüssel, sei es im Türzylinder - auch die "Zutrittsdaten" gespeichert werden, also protokolliert wird, mit welchem Schlüssel (und damit mittelbar auch von welcher/m Beschäftigten) wann welches Türschloss geöffnet oder geschlossen wurde. Ob und inwieweit eine solche Speicherung zulässig ist, lässt sich nicht für alle Bereiche aller öffentlichen Stellen einheitlich und im Vorhinein beurteilen. Diese Bewertung hängt maßgeblich von den Umständen des Einzelfalles ab und kann daher letztlich nur vor Ort abschließend erfolgen.

Aus Datenschutzsicht ist hierbei jedoch ein strenger Maßstab anzulegen. Grundsätzlich gilt, dass eine Speicherung der Zutritte zur behördlichen Aufgabenerfüllung nicht erforderlich ist. Zweck einer Schließanlage ist es, eine aufgabengerechte Zutrittsverwaltung zu betreiben und eine sachgerechte Ausübung des Hausrechts zu ermöglichen. Hierzu bedarf es einer Protokollierung der Zutritte beim Einsatz einer elektronischen Schließanlage ebenso wenig wie beim Gebrauch einer herkömmlichen, mechanischen Schließanlage.

Entsprechend dieser Maßgabe hat die öffentliche Stelle die Software der elektronischen Schließanlage zu gestalten. Allein die Tatsache, dass auf dem Markt befindliche Anlagen Speicherungen von "Zutrittsdaten" ermöglichen oder sogar vorsehen, macht ihren Einsatz nicht erforderlich. Zutreffend hat das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit informations- und kommunikationstechnisch gestützter Datenverarbeitung allgemeingültig klargestellt: "Die Anforderungen an die technische Datenverarbeitung haben insoweit den Anforderungen des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung zu genügen und nicht umgekehrt." (Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 13. Mai 2015 - 1 BvR 99/11).

Ist eine Speicherung von "Zutrittsdaten" im Ausnahmefall - etwa beim Einsatz einer elektronischen Schließanlage in besonders sicherheitsrelevanten Bereichen - einmal zulässig, so hat die öffentliche Stelle sicherzustellen, dass die Speicherung möglichst kurz erfolgt und ein Zugriff auf die gespeicherten Daten unmöglich ist oder zumindest auf einen vorher festgelegten Personenkreis eng begrenzt wird. Besonders wichtig ist es auch, die gespeicherten personenbezogenen Beschäftigtendaten durch technische und organisatorische Maßnahmen vor unbefugtem Zugriff zu schützen.

11.2.4. Datenschutzrechtliche Freigabe

Der erstmalige Einsatz einer elektronischen Schließanlage bedarf gemäß Art. 26 Abs. 1 Satz 1 BayDSG der vorherigen schriftlichen datenschutzrechtlichen Freigabe. Nach Art. 26 Abs. 1 Satz 3 BayDSG gilt dies auch entsprechend für spätere, wesentliche Änderungen.

Die Freigabe ist nach Art. 26 Abs. 3 Satz 2 BayDSG von dem oder der behördlichen Datenschutzbeauftragten zu erteilen und gemäß Art. 27 BayDSG in das Verfahrensverzeichnis aufzunehmen.

11.2.5. Mitbestimmung des Personalrats

Darf im Ausnahmefall einmal eine Speicherung der beschäftigtenbezogenen "Zutrittsdaten" erfolgen, so ist der Personalrat bei Einführung, Anwendung und erheblicher Änderung der elektronischen Schließanlage zu beteiligen. Es ist ein Fall der zwingenden Mitbestimmung gemäß Art. 75a Abs. 1 Nr. 1 Bayerisches Personalvertretungsgesetz (BayPVG) gegeben, da die elektronische Schließanlage dann - was nach der Rechtsprechung bereits ausreichend ist - zur Überwachung des Verhaltens oder der Leistung der Beschäftigten an sich geeignet ist, auch wenn sie im konkreten Fall hierzu nicht eingesetzt werden soll.

Nicht zuletzt aus Transparenzgründen empfehle ich in diesem Zusammenhang stets, eine Dienstvereinbarung im Sinne des Art. 73 BayPVG zwischen Dienststelle und Personalrat abzuschließen.

In dieser Dienstvereinbarung sollte insbesondere geregelt werden,

  • zu welchen Zwecken genau welche - gegebenenfalls in einer Anlage zur Dienstvereinbarung konkret zu benennenden - Daten mittels der elektronischen Schließanlage in welchem Umfang erhoben, verarbeitet oder genutzt werden; dabei ist die Dauer der Speicherung auf das für den jeweiligen Zweck unbedingt erforderliche Maß zu begrenzen,
  • welche Personen innerhalb der öffentlichen Stelle Zugriff auf die gespeicherten Daten haben, wobei - wenn möglich - eine Protokollierung der Zugriffe erfolgen sollte,
  • wann genau die Daten zu löschen sind; dabei sind generell kurzfristige Löschvorgaben zu machen,
  • dass die Verwendung der Daten zur permanenten und allgemeinen Verhaltens- oder Leistungskontrolle ausgeschlossen ist.

Zulässig sind allenfalls Anlasskontrollen im Falle eines durch konkrete Tatsachen begründeten Verdachts auf einen dienst-, arbeits-, straf- oder ordnungswidrigkeitenrechtlichen Verstoß sowie anlasslose Stichproben. In diesen Fällen darf die Auswertung des Datenmaterials allerdings nur unter Beteiligung der Personalvertretung und des oder der behördlichen Datenschutzbeauftragten vorgenommen werden,

  • dass die Beschäftigten über den Inhalt der Dienstvereinbarung unterrichtet werden.

11.2.6. Weiterführende Hinweise

Ergänzend möchte ich noch auf die Ausarbeitung "Einsatz von Zutrittskontrollsystemen" des Thüringer Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit aufmerksam machen. Diese befasst sich unter anderem mit der Funktionsweise und den datenschutzrechtlichen Anforderungen an Zutrittskontrollsysteme. Die Ausarbeitung ist unter https://www.tlfdi.de (externer Link) abrufbar.

Mit datenschutzrechtlichen Aspekten bei der Einbruchsbekämpfung mit einer zentralen Schließanlage hat sich das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein in seinem 27. Tätigkeitsbericht 2005 unter Nr. 4.1.3 beschäftigt. Dieser Beitrag ist unter https://www.datenschutzzentrum.de (externer Link) zu finden.

11.3. Und nochmals: Datenschutz beim Betrieblichen Eingliederungsmanagement

Nach § 84 Abs. 2 Satz 1 Sozialgesetzbuch Neuntes Buch - Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen - (SGB IX) ist der Arbeitgeber verpflichtet, allen Beschäftigten, die innerhalb eines Jahres länger als sechs Wochen ununterbrochen oder wiederholt arbeitsunfähig sind, ein Betriebliches Eingliederungsmanagement (BEM) anzubieten. Diese Verpflichtung besteht sowohl für private wie für öffentliche Arbeitgeber; im öffentlichen Dienst sind davon neben den Tarifbeschäftigten auch die Beamtinnen und Beamten betroffen. Das BEM umfasst alle Aktivitäten, Maßnahmen und Leistungen, die im Einzelfall zur Wiedereingliederung nach längerer Arbeitsunfähigkeit erforderlich sind. Ziele des BEM sind es, durch Einleitung rehabilitierender oder präventiver Maßnahmen vorhandene Arbeitsunfähigkeiten zu überwinden, erneuten Arbeitsunfähigkeiten vorzubeugen und den Arbeitsplatz zu sichern sowie Berufs-/Dienstunfähigkeiten zu vermeiden.

§ 84 SGB IX Prävention

(2) 1Sind Beschäftigte innerhalb eines Jahres länger als sechs Wochen ununterbrochen oder wiederholt arbeitsunfähig, klärt der Arbeitgeber mit der zuständigen Interessenvertretung im Sinne des § 93, bei schwerbehinderten Menschen außerdem mit der Schwerbehindertenvertretung, mit Zustimmung und Beteiligung der betroffenen Person die Möglichkeiten, wie die Arbeitsunfähigkeit möglichst überwunden werden und mit welchen Leistungen oder Hilfen erneuter Arbeitsunfähigkeit vorgebeugt und der Arbeitsplatz erhalten werden kann (betriebliches Eingliederungsmanagement). 2Soweit erforderlich wird der Werks- oder Betriebsarzt hinzugezogen. 3Die betroffene Person oder ihr gesetzlicher Vertreter ist zuvor auf die Ziele des betrieblichen Eingliederungsmanagements sowie auf Art und Umfang der hierfür erhobenen und verwendeten Daten hinzuweisen. 4Kommen Leistungen zur Teilhabe oder begleitende Hilfen im Arbeitsleben in Betracht, werden vom Arbeitgeber die örtlichen gemeinsamen Servicestellen oder bei schwerbehinderten Beschäftigten das Integrationsamt hinzugezogen. 5Diese wirken darauf hin, dass die erforderlichen Leistungen oder Hilfen unverzüglich beantragt und innerhalb der Frist des § 14 Abs. 2 Satz 2 erbracht werden. 6Die zuständige Interessenvertretung im Sinne des § 93, bei schwerbehinderten Menschen außerdem die Schwerbehindertenvertretung, können die Klärung verlangen. 7Sie wachen darüber, dass der Arbeitgeber die ihm nach dieser Vorschrift obliegenden Verpflichtungen erfüllt.

Im Zuge eines BEM werden in der Regel Personalaktendaten im Sinne der § 50 Satz 2 Beamtenstatusgesetz, Art. 102 ff. Bayerisches Beamtengesetz sowie sensible Gesundheitsdaten im Sinne des Art. 15 Abs. 7 Satz 1 BayDSG in erheblichem Umfang erhoben, verarbeitet und genutzt. Die datenschutzrechtlichen Anforderungen, die hierbei zu beachten sind, habe ich bereits in meinem 25. Tätigkeitsbericht 2012 unter Nr. 11.2 eingehend erläutert. Dabei habe ich den bayerischen öffentlichen - insbesondere staatlichen und kommunalen - Stellen die Verwendung des BEM-Leitfadens und des BEM-Informationsblatts des Staatsministeriums der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat empfohlen, die jeweils mit mir abgestimmt sind. Auch in der Folgezeit haben mich Fragen der datenschutzkonformen Gestaltung des BEM weiter intensiv beschäftigt (siehe dazu nur meinen 26. Tätigkeitsbericht 2014 unter Nr. 11.3).

Eine spezifische, besonders praxisrelevante Problematik bei der konkreten Umsetzung des BEM betrifft die Reichweite des Informationsanspruchs der örtlichen Personalvertretung. Diese hat nämlich nach § 84 Abs. 2 Satz 7 SGB IX darüber zu wachen, dass der Arbeitgeber seine Verpflichtungen zur Anbietung und - bei Annahme des Angebots - auch zur ordnungsgemäßen Durchführung eines BEM erfüllt. Nach Art. 69 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Bayerisches Personalvertretungsgesetz (BayPVG) ist der Personalrat zur Durchführung seiner Aufgaben - und damit auch zur Wahrnehmung seiner Überwachungsaufgabe nach § 84 Abs. 2 Satz 7 SGB IX - rechtzeitig und umfassend zu unterrichten; die Dienststelle hat ihm die hierfür erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen.

Art. 69 BayPVG

(2) 1Der Personalrat ist zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten. 2Ihm sind die hierfür erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen. ...6Personalakten dürfen nur mit schriftlicher Zustimmung des Beschäftigten und nur von einem von ihm bestimmten Mitglied des Personalrats eingesehen werden.

In diesem Zusammenhang ist in Rechtsprechung und Praxis umstritten gewesen, ob die Dienststelle die Personalvertretung über Beschäftigte, die die Voraussetzungen für ein BEM erfüllen, auch ohne deren Zustimmung namentlich informieren darf.

Im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (siehe insbesondere den Beschluss vom 12. Juni 2012 - 17 P 11.1140) habe ich diese Frage bereits in Nr. 11.2.1 meines 25. Tätigkeitsberichts 2012 und erneut in Nr. 11.3.1 meines 26. Tätigkeitsberichts 2014 verneint. Im Hinblick auf das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland dürfen danach personenbezogene Gesundheitsdaten von Beschäftigten nur dann an die Personalvertretung weitergegeben werden, wenn hierfür schriftliche Einwilligungen der Betroffenen vorliegen, die sich ausdrücklich auf Daten über die Gesundheit beziehen (vgl. Art. 15 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 bis 4, Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 BayDSG). Personenbezogene Gesundheitsdaten enthält aber auch die namentliche Mitteilung, welche Beschäftigten innerhalb eines Jahres länger als sechs Wochen ununterbrochen oder wiederholt arbeitsunfähig waren.

Mit Beschluss vom 15. März 2016 (17 P 14.2689) hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof allerdings seine bisherige Rechtsprechung zu dieser Problematik ausdrücklich aufgegeben und sich der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (siehe Beschluss vom 4. September 2012 - 6 P 5.11) im Grundsatz angeschlossen. Danach hat der Dienststellenleiter einem vom Personalrat bestimmten Mitglied regelmäßig die Namen der Beschäftigten, denen ein BEM anzubieten ist, unabhängig von deren Zustimmung mitzuteilen. Dies ist nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs erforderlich, damit der Personalrat seinen Überwachungsauftrag nach § 84 Abs. 2 Satz 7 SGB IX ordnungsgemäß wahrnehmen kann. Gegebenenfalls wird das vom Personalrat bestimmte Mitglied zusätzlich über den Erstkontakt beziehungsweise über das Angebot eines BEM gegenüber den betroffenen Beschäftigten, etwa durch Überlassung eines Abdrucks der entsprechenden Anschreiben, informiert. Die Mitteilung anonymisierter Daten sieht der Verwaltungsgerichtshof dagegen nicht mehr als ausreichend an.

Vor diesem Hintergrund sind für die namentliche Information der Personalvertretung nunmehr folgende Eckpunkte zu beachten:

  • Die Namensliste der vom BEM betroffenen Beschäftigten darf neben der Angabe der Organisationseinheiten nur die Mitteilung enthalten, dass die dort aufgeführten Beschäftigten im maßgeblichen Jahreszeitraum länger als sechs Wochen arbeitsunfähig waren; Angaben zu Art und Dauer der Erkrankung sind demgegenüber nicht zulässig.
  • Die namentliche Information der Personalvertretung hat "regelmäßig" zu erfolgen. Das Bundesverwaltungsgericht geht hier von einem flexiblen Zeitrahmen aus und hält insoweit eine Mitteilung "in regelmäßigen Abständen, mindestens halbjährlich" für ausreichend.

Werden die jeweiligen Krankheitsdaten - wie in dem vom Verwaltungsgerichtshof zuletzt entschiedenen Fall - in der Dienststelle ohnehin monatlich ausgewertet, sodass für die Erstellung und Weitergabe der Namensliste keine zusätzliche Datenerfassung notwendig ist, kann auch eine monatliche Information der Personalvertretung in Betracht kommen.

  • Die Dienststelle darf die Namensliste - ebenso wie die Abdrucke der Anschreiben an die betroffenen Beschäftigten - zudem nur einem vom Personalrat bestimmten Mitglied zur Verfügung stellen.

Dieses Personalratsmitglied darf die ihm auf diese Weise bekannt gewordenen personenbezogenen Informationen - dem Rechtsgedanken des Art. 10 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BayPVG in Verbindung mit Art. 69 Abs. 2 Satz 6 BayPVG entsprechend - den übrigen Personalratsmitgliedern nicht offenbaren.

  • Der Personalrat darf die zur Verfügung gestellten Daten nur nutzen, um seinem gesetzlichen Überwachungsauftrag nach § 84 Abs. 2 Satz 7 SGB IX nachzukommen; eine Nutzung zu anderen Zwecken ist unzulässig.
  • Wegen der Vertraulichkeit und der Sensibilität der betreffenden Daten hat der Personalrat sein Augenmerk besonders auf die Auswahl des betreffenden Personalratsmitglieds zu legen.
  • Das vom Personalrat bestimmte Mitglied darf die ihm zur Verfügung gestellten Unterlagen nur so lange aufbewahren, wie dies zur Aufgabenerfüllung im Rahmen des § 84 Abs. 2 Satz 7 SGB IX erforderlich ist.

Eine Aufbewahrung ist daher regelmäßig dann nicht mehr erforderlich, wenn die Verpflichtungen des Arbeitgebers zur Anbietung und gegebenenfalls zur ordnungsgemäßen Durchführung des BEM überprüft wurden (zur Speicherung von Beschäftigtendaten beim Personalrat allgemein siehe meinen 25. Tätigkeitsbericht 2012 unter Nr. 11.7).

Nicht Gegenstand der genannten jüngsten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs war die namentliche Information der Schwerbehindertenvertretung. Zu dieser Thematik verweise ich auf meine - weiterhin geltenden - Ausführungen unter Nr. 11.3.2 meines 26. Tätigkeitsberichts 2014.

Das Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat hat den BEM-Leitfaden und das BEM-Informationsblatt an die geänderte Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs angepasst. Die Unterlagen wurden mit mir abgestimmt und sind im Bayerischen Behördennetz unter www.stmf.bybn.de (externer Link) abrufbar. Ich empfehle allen bayerischen öffentlichen - insbesondere staatlichen und kommunalen - Stellen, diese Unterlagen bei der Durchführung eines BEM zugrunde zu legen.

11.4. Ausstattung von Dienstfahrzeugen mit Ortungssystemen

In den letzten Jahren ist nicht nur in der Privatwirtschaft, sondern auch bei bayerischen öffentlichen Stellen - vor allem im Bereich der Kommunen - eine stetig zunehmende Ausrüstung von Dienstfahrzeugen mit GPS-Ortungssystemen zu beobachten. Die Ausstattung der Dienstfahrzeuge mit derartigen Ortungssystemen dient in erster Linie dem Zweck, die Fahrzeugeinsätze - insbesondere durch die Verringerung der Fahrzeiten zum nächsten Einsatzort - zu optimieren. In der Praxis werden nach meinen Erkenntnissen vor allem kommunale Bauhoffahrzeuge zur optimalen Organisation des Betriebsablaufs - etwa bei der Planung und Steuerung der Straßenreinigungs-/-pflegearbeiten oder des Winterdienstes - mit Ortungssystemen ausgerüstet.

So ist im Berichtszeitraum die Anzahl der Eingaben und Anfragen erneut wieder angestiegen, in denen sich sowohl betroffene Beschäftigte als auch öffentliche - staatliche wie kommunale - Stellen nach der Zulässigkeit einer Ausstattung von Dienstfahrzeugen mit Ortungssystemen - und insbesondere nach den bestehenden datenschutzrechtlichen Grenzen - bei mir erkundigen.

11.4.1. Erhebung personenbezogener Daten mittels Ortungssystemen

Mit Hilfe satellitengestützter Ortungssysteme ist eine Positionsbestimmung des Fahrzeugs, in aller Regel über Global Positioning System (GPS), möglich. Es kann jederzeit der geographische Standort des Fahrzeugs - und damit im Regelfall auch der Aufenthaltsort der/des Beschäftigten - exakt bestimmt werden. In der Folge können schließlich die Fahrzeit und die Fahrtroute der/des Beschäftigten (Bewegungsmuster) genau nachvollzogen werden. Erfasst werden - je nach System - zudem etwa auch Fahrtunterbrechungen nach Ort und Zeit, Geschwindigkeiten oder Verbrauchswerte; so können zusätzlich Rückschlüsse auf das Fahrverhalten gezogen werden.

Die auf diese Weise gewonnenen Informationen zum Aufenthaltsort der/des einzelnen Beschäftigten, zur von dieser/diesem gewählten und gefahrenen Route und zu ihrem/seinem Fahrverhalten sind allesamt Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse bestimmter natürlicher Personen und damit personenbezogene Daten im Sinne des Art. 4 Abs. 1 BayDSG.

Die Erhebung wie auch die Verarbeitung und Nutzung solcher personenbezogener Daten ist von Gesetzes wegen nicht ohne weiteres zulässig. Nach Art. 15 Abs. 1 BayDSG ist dies vielmehr nur dann der Fall, wenn das Bayerische Datenschutzgesetz oder eine andere Rechtsvorschrift die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung erlaubt oder anordnet oder die/der Betroffene eingewilligt hat; es bedarf also einer Rechtsgrundlage.

11.4.2. Einwilligung im Abhängigkeitsverhältnis

Damit eine Einwilligung eine tragfähige Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 15 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG darstellen kann, muss sie in erster Linie den gesetzlichen Anforderungen von Art. 15 Abs. 2 bis 4 und 7 BayDSG genügen. Danach muss eine - datenschutzgerechte - Einwilligung insbesondere freiwillig, informiert und grundsätzlich schriftlich erteilt werden; auch müssen die Betroffenen darauf hingewiesen werden, dass die Einwilligung ohne Angabe von Gründen und ohne nachteilige Folgen verweigert sowie jederzeit widerrufen werden kann.

In Anbetracht der strukturellen Abhängigkeit, in der ein(e) Beschäftigte(r) zu ihrem/seinem Dienstherrn steht, ist es im Dienstverhältnis - schon unabhängig vom Vorliegen der übrigen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen - stets problematisch, ob eine Einwilligung tatsächlich freiwillig, also ohne - zumindest gefühlten - (Gruppen-)Druck, erteilt wird. Hier bestehen im Regelfall erhebliche Bedenken.

Der Einsatz der gegenständlichen Ortungssysteme in Dienstfahrzeugen ist daher auf der Grundlage einer Einwilligung der Beschäftigten - wenn überhaupt - nur in sehr engen Grenzen möglich.

11.4.3. Datenschutzanforderungen an den Einsatz von Ortungssystemen

Als gesetzliche Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG für die Erhebung von personenbezogenen Daten mittels Ortungssystemen kommt bei bayerischen Beamtinnen und Beamten in erster Linie die - als allgemein gültiges Schutzprinzip für alle öffentlichen Bediensteten ebenso wie die übrigen Be-stimmungen des bayerischen Personalaktenrechts im Grundsatz auch auf die nicht-verbeamteten Beschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes entsprechend anzuwendende - Vorschrift des Art. 102 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) in Betracht. Nach Art. 102 BayBG darf der Dienstherr personenbezogene Daten über Beamte und Beamtinnen nur erheben, soweit dies (unter anderem) zur Durchführung organisatorischer, personeller und sozialer Maßnahmen, insbesondere auch zu Zwecken der Personalplanung und des Personaleinsatzes, erforderlich ist.

Art. 102 BayBG Erhebung personenbezogener Daten

1Der Dienstherr darf personenbezogene Daten über Bewerber, Bewerberinnen, Beamte und Beamtinnen sowie ehemalige Beamte und Beamtinnen nur erheben, soweit dies zur Begründung, Durchführung, Beendigung oder Abwicklung des Dienstverhältnisses oder zur Durchführung organisatorischer, personeller und sozialer Maßnahmen, insbesondere auch zu Zwecken der Personalplanung und des Personaleinsatzes, erforderlich ist oder eine Rechtsvorschrift dies erlaubt. 2Fragebogen, mit denen solche personenbezogenen Daten erhoben werden, bedürfen der Genehmigung durch die oberste Dienstbehörde.

Da es sich bei Ortungsdaten allerdings nicht um die Beamtin oder den Beamten betreffende Unterlagen handelt, die mit dem Dienstverhältnis in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen, stellen diese Daten keine Personalaktendaten im Sinne des § 50 Satz 2 Beamtenstatusgesetz, sondern vielmehr bloße Sachaktendaten dar.

Die Verarbeitung und Nutzung der Ortungsdaten richtet sich damit nach den allgemeinen Vorschriften des Bayerischen Datenschutzgesetzes; insbesondere ist hier die Vorschrift des Art. 17 BayDSG zu beachten.

Nach den genannten beamten- und datenschutzrechtlichen Vorschriften kommt es für die Beurteilung der datenschutzrechtlichen Zulässigkeit somit entscheidend darauf an, ob und inwieweit die mit dem Einsatz von Ortungssystemen verbundenen Datenerhebungen, -nutzungen und -verarbeitungen zur ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung der einsetzenden öffentlichen Stelle - im Wesentlichen also zur Optimierung des Betriebsablaufs wie des Personaleinsatzes - erforderlich sind. Dies ist nur dann der Fall, wenn die mit dem Einsatz der Ortungssysteme tatsächlich verbundenen Datenumgänge nicht nur die Aufgabenerfüllung des Dienstherrn objektiv unterstützen, fördern und beschleunigen, sondern auch zu den schutzwürdigen Interessen der Beschäftigten in einem angemessenen Verhältnis stehen. Insbesondere dürfen die - berechtigten - Informationsinteressen des Dienstherrn nicht auf andere, weniger in das Persönlichkeitsrecht der Beschäftigten eingreifende Weise gewahrt werden können.

Ob und inwieweit der Einsatz von Ortungssystemen nach Art und Umfang diesen Anforderungen in der Praxis genügen kann, lässt sich nicht für alle öffentlichen Stellen einheitlich und im Vorhinein beurteilen. Vielmehr hängt dies maßgeblich von den Umständen des Einzelfalls ab und kann daher letztlich meist nur vor Ort abschließend beurteilt werden. Aus Datenschutzsicht ist hier jedenfalls stets ein strenger Maßstab anzulegen.

Unabhängig davon gebe ich folgende allgemeine Hinweise:

  • Kein permanenter Kontrolldruck

Festzuhalten ist, dass eine Dauerüberwachung unzulässig ist. Unzulässig ist insoweit schon die Erhebung der Daten, nicht erst deren Nutzung und Verarbeitung.

Nicht zulässig ist insbesondere eine Überwachung auf Vorrat, etwa für den Fall, dass das Dienstfahrzeug gestohlen wird.

Insgesamt dürfen die Beschäftigten keinem permanenten Kontrolldruck ausgesetzt werden.

  • Keine Ortung bei Privatnutzung

Ist den Beschäftigten die Nutzung des Dienstfahrzeugs zu privaten Zwecken gestattet, so müssen sie währenddessen das Ortungssystem deaktivieren können. Denn die Dokumentation einer solchen - zulässigen - Privatnutzung ist zur Optimierung des Betriebsablaufs augenscheinlich nicht erforderlich.

Der (Weiter-)Betrieb des Ortungssystems während einer erlaubten Privatnutzung des Dienstfahrzeugs ist auf der Grundlage einer Einwilligung der Beschäftigten nur in sehr engen Grenzen möglich (siehe oben Nr. 11.4.2).

  • Verwendung von Ortungsdaten zur Dienstaufsicht

Nicht von vornherein und in jedem Falle unzulässig ist eine Verwendung von Ortungsdaten zu Zwecken der Dienstaufsicht. So ist gemäß Art. 17 Abs. 3 Satz 1 Fall 1 BayDSG - im Rahmen der Verhältnismäßigkeit - eine Datenverarbeitung oder -nutzung für andere Zwecke möglich, wenn sie der Wahrnehmung von Aufsichts- oder Kontrollbefugnissen dient.

Aus Datenschutzsicht sollte aber von dieser Möglichkeit - auch zur Vermeidung eines unzulässigen permanenten Kontrolldrucks - nur zurückhaltend Gebrauch gemacht werden. Letztlich erscheint eine Verwendung von Ortungsdaten zur Dienstaufsicht nur im Falle eines hinreichenden, tatsachengestützten Verdachts auf eine dienst- oder arbeitsrechtliche Pflichtverletzung oder bei einem durch konkrete Tatsachen begründeten Verdacht auf eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit denkbar.

  • Diebstahl des Dienstfahrzeugs

Wenig problematisch ist es, wenn eine GPS-Ortung erst aktiviert wird, wenn ein Dienstfahrzeug gestohlen wurde.

In diesem Fall liegt schon keine Erhebung personenbezogener Daten einer/eines Beschäftigten vor; die daher dann einschlägige Rechtsgrundlage in Art. 16 BayDSG ist in ihren Voraussetzungen erfüllt. Die Datenverarbeitung und -nutzung ist sodann gemäß Art. 17 BayDSG gerechtfertigt.

11.4.4. Datenschutzrechtliche Freigabe

Die Ausrüstung dienstlicher Fahrzeuge mit Ortungssystemen bedarf, soweit dadurch personenbezogene Daten gewonnen werden, gemäß Art. 26 BayDSG der vorherigen schriftlichen datenschutzrechtlichen Freigabe durch die einsetzende öffentliche Stelle.

Die Freigabe ist nach Art. 26 Abs. 3 Satz 2 BayDSG von der oder dem behördlichen Datenschutzbeauftragten zu erteilen und gemäß Art. 27 BayDSG in das Verfahrensverzeichnis aufzunehmen.

11.4.5. Mitbestimmung des Personalrats

Zudem ist der Personalrat vor der Ausstattung dienstlicher Fahrzeuge mit Ortungssystemen zu beteiligen. Es ist ein Fall der zwingenden Mitbestimmung gemäß Art. 75a Abs. 1 Nr. 1 Bayerisches Personalvertretungsgesetz (BayPVG) gegeben, da die Systeme an sich - was nach der Rechtsprechung bereits ausreichend ist - zur Überwachung des Verhaltens oder der Leistung der Beschäftigten stets geeignet sind, auch wenn sie im konkreten Fall hierzu nicht eingesetzt werden sollen.

Nicht zuletzt aus Transparenzgründen ist in diesem Zusammenhang dringend zu empfehlen, eine Dienstvereinbarung im Sinne des Art. 73 BayPVG abzuschließen.

In dieser Dienstvereinbarung sollte insbesondere geregelt werden,

  • zu welchen Zwecken genau welche - gegebenenfalls in einer Anlage zur Dienstvereinbarung konkret zu benennenden - Daten mittels des Ortungssystems in welchem Umfang erhoben, verarbeitet oder genutzt werden; dabei ist die Dauer der Speicherung auf das für den jeweiligen Zweck unbedingt erforderliche Maß zu begrenzen,
  • welche Personen Zugriff auf die gespeicherten Daten haben, wobei - wenn möglich - eine Protokollierung der Zugriffe erfolgen sollte,
  • wann die Daten genau gelöscht werden; dabei sind generell kurzfristige Löschvorgaben zu machen,
  • dass die Verwendung der Daten zur permanenten und allgemeinen Verhaltens- oder Leistungskontrolle ausgeschlossen ist.

Zulässig sind allenfalls Anlasskontrollen im Falle eines durch konkrete Tatsachen begründeten Verdachts auf einen dienst-, arbeits-, straf- oder ordnungswidrigkeitenrechtlichen Verstoß sowie anlasslose Stichproben; in diesen Fällen darf die Auswertung des Datenmaterials allerdings nur unter Beteiligung der Personalvertretung und des behördlichen Datenschutzbeauftragten vorgenommen werden,

  • dass während einer erlaubten Nutzung des Dienstfahrzeugs zu privaten Zwecken das Ortungssystem abschaltbar ist und
  • dass die Beschäftigten über diese Vorgaben unterrichtet werden.

11.4.6. Weiterführende Hinweise

Ergänzend mache ich noch auf die umfangreiche Ausarbeitung "Einsatz von Ortungssystemen und Beschäftigtendatenschutz" der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen aufmerksam. Dieses Papier bezieht sich zwar in erster Linie auf den Einsatz von Ortungssystemen in der Privatwirtschaft; doch enthält es auch für öffentliche Stellen zahlreiche Anhaltspunkte zum datenschutzgerechten Umgang mit Ortungssystemen. Die Ausarbeitung ist auf der Homepage der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen https://www.ldi.nrw.de (externer Link) abrufbar.

11.5. Einstellung von Bedienstetenfotos ins behördeneigene Intranet

Im Berichtszeitraum hat sich eine große bayerische Kommune mit folgender Problemstellung an mich gewandt:

Schon nicht alle der etwa 500 kommunalen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter würden sich untereinander kennen. Insbesondere für neue Bedienstete sei das Kennenlernen aber besonders schwierig. Daher sei es sinnvoll, ins behördeneigene Intranet Fotos von allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern einzustellen. Fraglich sei aber, ob eine Einstellung der Mitarbeiterfotos ins Intranet auch ohne Einwilligung der Betroffenen rechtlich zulässig sei.

Aus datenschutzrechtlicher Sicht nehme ich zu dieser - nach meinen Erfahrungen bayernweit im staatlichen wie im kommunalen Bereich anzutreffenden - Problematik wie folgt Stellung:

  • Datenschutzrechtlich handelt es sich bei Fotoaufnahmen um personenbezogene Daten im Sinne des Art. 4 Abs. 1 BayDSG.
  • Ebenso wie die Anfertigung stellt auch die Verwendung von Fotoaufnahmen einen besonders schwerwiegenden Eingriff in das "Recht am eigenen Bild" dar, das als Ausprägung des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts nicht nur in §§ 22 ff. Kunsturheberrechtsgesetz einfachgesetzlich, sondern auch als Grundrecht in Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland verfassungsrechtlich besonders geschützt ist.
  • Grundrechtseingriffe liegen dabei auch dann vor, wenn die Fotos nur für behördeninterne Zwecke angefertigt und verwendet werden, also etwa - wie hier - zur Einstellung ins behördeneigene Intranet erstellt werden sollen.
  • Ohne datenschutzgerechte Einwilligung der Betroffenen sind die mit der Anfertigung und Verwendung von Fotoaufnahmen verbundenen Grundrechtseingriffe allerdings nur dann gerechtfertigt, wenn eine Rechtsvorschrift sie erlaubt oder anordnet (siehe Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG).

Eine solche Rechtsvorschrift im Sinne des Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 BayDSG besteht in diesem Zusammenhang in Bayern allerdings nicht.

  • Vor diesem Hintergrund ist die Anfertigung ebenso wie die Veröffentlichung von Mitarbeiterfotos im Intranet einer bayerischen öffentlichen Stelle nur mit datenschutzgerechter Einwilligung der Betroffenen im Sinne des Art. 15 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG rechtlich zulässig.

Nach den vom bayerischen Gesetzgeber aufgestellten Vorgaben des Art. 15 Abs. 2 bis 4 und 7 BayDSG muss die Einwilligung insbesondere freiwillig, informiert und grundsätzlich schriftlich erteilt werden. An der Freiwilligkeit fehlt es beispielsweise, wenn die Betroffenen einem starken Gruppendruck ausgesetzt sind. Im Rahmen der vollständigen Aufklärung müssen die Betroffenen vor allem darüber informiert werden, zu welchem konkreten Zweck die Fotos gemacht werden, in welcher Form und wie lange die Fotos gespeichert werden, wer darauf Zugriff hat, an wen sie unter Umständen weitergegeben werden und welche Gefahren für die Persönlichkeitsrechte mit der Einstellung in das Intranet möglicherweise verbunden sind. Die Betroffenen müssen somit eine konkrete Vorstellung über Ziel, Inhalt, Ablauf und Umfang der Datenerhebung und -verwendung erhalten können. Auch müssen die Betroffenen darauf hingewiesen werden, dass sie die Einwilligung ohne Angabe von Gründen und ohne nachteilige Folgen verweigern sowie jederzeit widerrufen können.

Diese Rechtsauffassung habe ich bereits in meinem 21. Tätigkeitsbericht 2004 unter Nr. 16.3.2 vertreten. Auch schon früher habe ich mich zu der gegenständlichen Thematik in diesem Sinne geäußert (siehe meinen 20. Tätigkeitsbericht 2002 unter Nr. 13.1.4). Die Bedrohungen und Gefahren, denen jeder Betrieb eines Intranets ausgesetzt ist, habe ich beispielsweise unter Nr. 2 meiner "Orientierungshilfe Datensicherheit beim Betrieb eines Intranets am Beispiel eines Landkreis-Behördennetzes" (abrufbar von meiner Homepage https://www.datenschutz-bayern.de) im Einzelnen beschrieben. Auch und gerade im Zeitalter der allgegenwärtigen digitalen Fotografie halte ich diese strengen rechtlichen Vorgaben für eine Einstellung von Bedienstetenfotos ins Intranet einer bayerischen öffentlichen - staatlichen wie kommunalen - Stelle zum Schutz der Persönlichkeitsrechte der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter weiterhin für angemessen.

Mit meiner Auffassung übereinstimmend weist nicht zuletzt auch das Standardwerk zum Bayerischen Datenschutzgesetz darauf hin, dass behördeninternen - gedruckten wie elektronischen - Personalnachrichten nur mit Zustimmung der Betroffenen Fotos beigefügt werden dürfen (Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, Bayerisches Datenschutzgesetz, Kommentar und Handbuch für Datenschutzverantwortliche, Teil C Handbuch für Datenschutzverantwortliche, Abschnitt XII. Datenschutz in der Gemeinde, Nr. 9 Personalnachrichten in gemeindeinternen Mitteilungen, Seite 60.14, München, Stand: 2016).

Die von den bayerischen öffentlichen Stellen zu beachtende Rechtslage ist im Übrigen mit den rechtlichen Vorgaben für die bayerischen privatwirtschaftlichen Unternehmen vergleichbar. So hat das für die bayerischen nicht-öffentlichen Stellen zuständige Landesamt für Datenschutzaufsicht in seinem 3. Tätigkeitsbericht 2008 unter Nr. 10.3 "Mitarbeiterfotos im Intranet" ausdrücklich festgestellt, dass die Veröffentlichung von Fotos von Beschäftigten privatwirtschaftlicher Unternehmen im betrieblichen Intranet ebenfalls nur mit Einwilligung der Betroffenen bei ausdrücklichem Hinweis auf die Freiwilligkeit rechtlich zulässig ist. Der genannte Tätigkeitsbericht steht auf der Homepage des Landesamts für Datenschutzaufsicht https://www.lda.bayern.de (externer Link) zum Abruf bereit.

11.6. Entgegennahme von Dienst- und Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen

Im Berichtszeitraum haben mir zahlreiche Eingaben und Anfragen gezeigt, dass bei bayerischen öffentlichen - staatlichen wie kommunalen - Stellen immer wieder Unsicherheit darüber besteht, wer innerbehördlich für die Annahme der Dienst- und Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von bayerischen Beamtinnen und Beamten sowie von nicht-verbeamteten Beschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes zuständig ist.

Nach Art. 95 Abs. 1 Satz 2 Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) ist eine Dienstunfähigkeit wegen Krankheit auf Verlangen nachzuweisen; dauert die Dienstunfähigkeit länger als drei Kalendertage, so ist gemäß § 21 Abs. 2 Satz 1 Verordnung über den Urlaub der bayerischen Beamten und Richter (UrlV) spätestens am vierten Kalendertag, auf Verlangen auch früher, ein ärztliches Zeugnis vorzulegen. Vergleichbares gilt nach § 5 Gesetz über die Zahlung des Arbeitsentgelts an Feiertagen und im Krankheitsfall (EFZG) für den Nachweis einer Arbeitsunfähigkeit bei Tarifbeschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes.

Art. 95 BayBG Fernbleiben vom Dienst

(1) 1Beamte und Beamtinnen dürfen dem Dienst nicht ohne Genehmigung ihrer Dienstvorgesetzten fernbleiben. 2Dienstunfähigkeit wegen Krankheit ist auf Verlangen nachzuweisen. 3Wollen Beamte und Beamtinnen während einer Krankheit ihren Wohnort verlassen, so haben sie dies vorher ihren Dienstvorgesetzten anzuzeigen und ihren Aufenthaltsort anzugeben.

§ 21 UrlV Nachweis vorübergehender Dienstunfähigkeit

(1) 1Eines Urlaubs bedarf es nicht bei Dienstunfähigkeit wegen Krankheit. 2Die Erkrankung und deren voraussichtliche Dauer sind dem Dienstvorgesetzten spätestens am folgenden Arbeitstag anzuzeigen. 3In gleicher Weise ist die Beendigung der Krankheit anzuzeigen.

(2) 1Dauert die Dienstunfähigkeit länger als drei Kalendertage, so ist spätestens am vierten Kalendertag, auf Verlangen des Dienstvorgesetzten auch früher, ein ärztliches Zeugnis vorzulegen. 2Auf Anordnung des Dienstvorgesetzten ist ein amtsärztliches Zeugnis beizubringen.

§ 5 EFZG Anzeige- und Nachweispflichten

(1) Der Arbeitnehmer ist verpflichtet, dem Arbeitgeber die Arbeitsunfähigkeit und deren voraussichtliche Dauer unverzüglich mitzuteilen. Dauert die Arbeitsunfähigkeit länger als drei Kalendertage, hat der Arbeitnehmer eine ärztliche Bescheinigung über das Bestehen der Arbeitsunfähigkeit sowie deren voraussichtliche Dauer spätestens an dem darauffolgenden Arbeitstag vorzulegen. Der Arbeitgeber ist berechtigt, die Vorlage der ärztlichen Bescheinigung früher zu verlangen. Dauert die Arbeitsunfähigkeit länger als in der Bescheinigung angegeben, ist der Arbeitnehmer verpflichtet, eine neue ärztliche Bescheinigung vorzulegen. Ist der Arbeitnehmer Mitglied einer gesetzlichen Krankenkasse, muß die ärztliche Bescheinigung einen Vermerk des behandelnden Arztes darüber enthalten, daß der Krankenkasse unverzüglich eine Bescheinigung über die Arbeitsunfähigkeit mit Angaben über den Befund und die voraussichtliche Dauer der Arbeitsunfähigkeit übersandt wird.

Zuständig für die Entgegennahme der Dienstunfähigkeitsbescheinigung sind die Dienstvorgesetzten; dies ergibt sich bereits unmittelbar aus Art. 95 BayBG sowie aus § 21 UrlV. Dienstvorgesetzte sind dabei nach Art. 3 Satz 1 BayBG diejenigen, die für beamtenrechtliche Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten der ihnen nachgeordneten Beamten und Beamtinnen zuständig sind. Abzugrenzen sind die Dienstvorgesetzten von den (Fach-)Vorgesetzten. (Fach-)Vorgesetzte sind gemäß Art. 3 Satz 2 BayBG diejenigen, die Beamten und Beamtinnen für ihre dienstliche Tätigkeit Anordnungen (Weisungen) erteilen können. Fachvorgesetzte sind damit grundsätzlich nicht zur Entgegennahme von Dienstunfähigkeitsbescheinigungen berufen. Für die Entgegennahme der Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen von Tarifbeschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes gilt im Wesentlichen Vergleichbares.

Jedoch dürfen Dienstvorgesetzte diese Zuständigkeit delegieren, gegebenenfalls auch an die jeweiligen (Fach-)Vorgesetzten. Ein praktisches Bedürfnis für die damit bezweckte schnellstmögliche Information der (Fach-)Vorgesetzten ist oftmals nicht von der Hand zu weisen: Schließlich müssen die (Fach-)Vorgesetzten im Falle der Dienst- oder Arbeitsunfähigkeit eines Mitarbeiters oder einer Mitarbeiterin unverzüglich die notwendigen Vertretungsregelungen treffen.

Dass Dienstvorgesetzte ihre Aufgaben nicht nur persönlich, sondern auch durch - nach internen Regelungen damit betraute - Beschäftigte ihrer Behörde wahrnehmen können, entspricht allgemeiner Verwaltungspraxis, die auch das Bundesverwaltungsgericht gebilligt hat (siehe Beschluss vom 21. August 1995 - 2 B 83/95). Im vorliegenden Zusammenhang ist allerdings zu beachten, dass Dienst- und Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen besonders sensible (Gesundheits-)Daten enthalten (vgl. auch Art. 15 Abs. 7 BayDSG). Aus Datenschutzsicht ist daher zu verlangen, dass die Aufgabe der Entgegennahme der Dienst- und Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen nur an jeweils konkret benannte Personen delegiert wird - und nicht etwa alle beliebigen Beschäftigten einer fachlichen Organisationseinheit zur Entgegennahme berechtigt werden.

Dienst- und Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen dürfen im Regelfall zwar keine Aussagen über die Art und Ursache der Dienst- oder Arbeitsunfähigkeit enthalten. Dennoch stellen sie Personalaktendaten im Sinne des § 50 Satz 2 Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern dar, da es sich um die Beamtin oder den Beamten betreffende Unterlagen handelt, die mit dem Dienstverhältnis in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen. Für den Zugang zu Personalaktendaten gilt die "doppelte Zugangsbeschränkung" des Art. 103 BayBG: Danach dürfen Zugang zur Personalakte - zum einen - nur Beschäftigte haben, die im Rahmen der Personalverwaltung mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten beauftragt sind, und - zum anderen - nur soweit dies zu Zwecken der Personalverwaltung oder der Personalwirtschaft erforderlich ist. Als allgemein gültige Schutzprinzipien für alle öffentlichen Bediensteten sind die detaillierten Regelungen des Personalaktenrechts der bayerischen Beamtinnen und Beamten dabei nach meiner seit jeher vertretenen Auffassung im Grundsatz auch auf die nicht-verbeamteten Beschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes entsprechend anzuwenden.

Art. 103 BayBG Zugang zur Personalakte

Zugang zur Personalakte dürfen nur Beschäftigte haben, die im Rahmen der Personalverwaltung mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten beauftragt sind, und nur soweit dies zu Zwecken der Personalverwaltung oder der Personalwirtschaft erforderlich ist; dies gilt auch für den Zugang im automatisierten Abrufverfahren.

Wird also die Aufgabe der Entgegennahme der Dienst- und Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen innerbehördlich von der/dem Dienstvorgesetzten an eine oder mehrere Personen außerhalb der Personalstelle delegiert, so müssen diese die Dienst- und Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen - nach Ergreifung der für die fachliche Organisationseinheit jeweils notwendigen Sofortmaßnahmen - zur weiteren Behandlung, insbesondere zur Aufbewahrung, umgehend an die Personalstelle weiterleiten. Nur so kann dem Sinn und Zweck des Art. 103 BayBG Rechnung getragen werden, den Kreis der mit Personalaktendaten befassten Personen auf das - auch in zeitlicher Hinsicht - unbedingt erforderliche Maß zu beschränken.

11.7. Zeitliche Grenzen der Aufbewahrung von Arzneimittelverordnungen bei den Beihilfestellen

Im Zuge der vom Deutschen Bundestag Ende 2010 beschlossenen Neuordnung des Arzneimittelmarktes ist am 1. Januar 2011 das "Gesetz über Rabatte für Arzneimittel" (im Folgenden: AMRabG) in Kraft getreten. Dieses Gesetz verpflichtet die pharmazeutischen Unternehmer, die den gesetzlichen Krankenkassen gewährten Rabatte auf bestimmte verschreibungspflichtige Arzneimittel unter anderem auch den bayerischen - insbesondere staatlichen und kommunalen - Trägern der beamtenrechtlichen Beihilfe einzuräumen. Zur Überprüfung der von den Beihilfeträgern eingeforderten Rabatte sieht § 3 AMRabG vor, dass in begründeten Fällen sowie in Stichproben ein von den pharmazeutischen Unternehmern beauftragter Treuhänder die dafür erforderlichen personenbezogenen Daten aus den einschlägigen Arzneimittelverordnungen erhalten darf.

§ 3 AMRabG Prüfung durch Treuhänder

1Die pharmazeutischen Unternehmer können in begründeten Fällen sowie in Stichproben die Abrechnung der Abschläge durch einen Treuhänder überprüfen lassen. 2Hierfür dürfen an den Treuhänder die für den Prüfungszweck erforderlichen personenbezogenen Daten übermittelt werden. 3Zum Nachweis dürfen auch Reproduktionen von digitalisierten Verordnungsblättern vorgelegt werden. 4Der Treuhänder darf die ihm übermittelten Daten nur zum Zwecke der Überprüfung der Abrechnung der Abschläge verarbeiten und nutzen. 5Weitere Einzelheiten der Prüfung können in der Vereinbarung nach § 2 Satz 4 geregelt werden.

11.7.1. Verfahren der Arzneimittelrabattierung

Die Arzneimittelrabatte werden nicht schon direkt bei Erwerb der Arzneimittel durch die bayerischen Beamtinnen und Beamten in der Apotheke abgezogen. Vielmehr müssen die Beamtinnen und Beamten auch die Verordnungen über Arzneimittel im Sinne des § 1 AMRabG erst - wie gewohnt - bei der zuständigen Beihilfestelle einreichen. Nach Gewährung der entsprechenden Beihilfen fordern sodann die Beihilfeträger die Arzneimittelrabatte über eine "zentrale Stelle" im Sinne des § 2 Satz 1 AMRabG bei den pharmazeutischen Unternehmern ein.

In datenschutzrechtlicher Hinsicht hat dieses komplexe Verfahren der nachträglichen Rabattgewährung zur Folge, dass es sich bei den personenbezogenen Daten aus den Arzneimittelverordnungen ab der Geltendmachung der Arzneimittelaufwendungen bei den bayerischen Beihilfestellen um Personalaktendaten der jeweiligen Beamtinnen und Beamten handelt, die den besonderen Schutzvorschriften der § 50 Beamtenstatusgesetz, Art. 102 ff. Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) unterliegen.

Damit der von den pharmazeutischen Unternehmern eingerichtete Treuhänder die Rechtmäßigkeit der Rabatteinforderung überprüfen kann, dürfen die Beihilfestellen die dafür erforderlichen personenbezogenen Daten aus den Arzneimittelverordnungen im Sinne des § 1 AMRabG - ausschließlich zum Zweck der Prüfung gemäß § 3 AMRabG - auf Anforderung an den Treuhänder übermitteln; Rechtsgrundlage für diese Übermittlung von Personalaktendaten ist die Vorschrift des Art. 105 Satz 5 BayBG.

In der Regel erfolgt die Prüfung durch den Treuhänder allerdings erst geraume Zeit nach der Einforderung und Gewährung der Rabatte. Daher dürfen die entsprechenden Arzneimittelverordnungen nicht sofort an die Beihilfeberechtigten zurückgegeben werden, sondern müssen zunächst bei den Beihilfestellen verbleiben. Dort dürfen sie erst vernichtet werden, wenn sie für die Prüfung nicht mehr benötigt werden. Die gesetzlichen Vorgaben zum Umgang der Beihilfestellen mit den Arzneimittelverordnungen im Sinne des § 1 AMRabG enthält die personalaktenrechtliche Vorschrift des Art. 110 Abs. 2 Satz 3 BayBG.

Insgesamt verweise ich in diesem Zusammenhang auf meinen Beitrag im 25. Tätigkeitsbericht 2012 unter Nr. 11.1.2, in dem ich mich mit der datenschutzkonformen Geltendmachung von Arzneimittelrabatten bereits eingehend auseinandergesetzt habe.

Art. 110 BayBG Aussonderung von Personalakten

(2) 1Unterlagen über Beihilfen, Heilfürsorge, Heilverfahren, Unterstützungen, Erholungsurlaub, Erkrankungen sowie Umzugs- und Reisekosten sind fünf Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Bearbeitung des einzelnen Vorgangs abgeschlossen wurde, aufzubewahren. 2Unterlagen, aus denen die Art der Erkrankung ersichtlich ist, sind unverzüglich zurückzugeben oder zu vernichten, wenn sie für den Zweck, zu dem sie vorgelegt worden sind, nicht mehr benötigt werden. 3Arzneimittelverordnungen im Sinn des § 1 des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel sind zur Geltendmachung von Rabatten nach diesem Gesetz nicht zurückzugeben; die Vernichtung dieser Arzneimittelverordnungen erfolgt auf der Grundlage der nach § 3 Satz 5 des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel zu treffenden Vereinbarungen unverzüglich, sobald sie für die dort geregelten Zwecke nicht mehr benötigt werden.

11.7.2. Problematik der Aufbewahrung von Arzneimittelverordnungen

Seit dem Inkrafttreten des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel zum 1. Januar 2011 sind mittlerweile mehrere Jahre vergangen. In Anbetracht der strengen Vorgaben des bayerischen Personalaktenrechts stellte sich daher im Berichtszeitraum immer dringlicher die Frage, wie lange nun genau die bayerischen Beihilfestellen die Arzneimittelverordnungen im Sinne des § 1 AMRabG der beilhilfeberechtigten bayerischen Beamtinnen und Beamten für eine (mögliche) Überprüfung der Rabatteinforderung durch den Treuhänder aufbewahren müssen und auch dürfen.

Denn die gegenständlichen Arzneimittelverordnungen enthalten nicht nur besonders sensible Gesundheitsdaten im Sinne des Art. 15 Abs. 7 BayDSG, sondern stellen auch Unterlagen dar, aus denen - zumindest mittelbar - die Art der Erkrankung ersichtlich ist. Damit wären sie an sich gemäß der Vorschrift des Art. 110 Abs. 2 Satz 2 BayBG nach der Erstattung unverzüglich zurückzugeben oder zu vernichten. Allerdings wird dieser Grundsatz der unverzüglichen Rückgabe oder Vernichtung im Hinblick auf die Arzneimittelverordnungen im Sinne des § 1 AMRabG durch Art. 110 Abs. 2 Satz 3 BayBG in zweierlei Hinsicht modifiziert: Zum einen wird die Rückgabe an den Beihilfeberechtigten gänzlich ausgeschlossen (Halbsatz 1), zum anderen greift die Pflicht zur unverzüglichen Vernichtung erst nach Ablauf der - in den nach § 3 Satz 5 AMRabG in Verbindung mit § 2 Satz 4 AMRabG zu treffenden Vereinbarungen festgelegten - Überprüfungsfrist (Halbsatz 2).

Nicht explizit geregelt ist aber, welche Aufbewahrungsfrist gilt, wenn auch in den nach § 3 Satz 5 AMRabG in Verbindung mit § 2 Satz 4 AMRabG zwischen den Trägern der Kosten in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen nach beamtenrechtlichen Vorschriften und dem Verband der privaten Krankenversicherung einerseits sowie den für die Wahrnehmung der wirtschaftlichen Interessen gebildeten Spitzenorganisationen der pharmazeutischen Unternehmer andererseits zu treffenden Vereinbarungen gar keine Überprüfungsfrist festgelegt wird.

11.7.3. Keine ausdrückliche Festlegung einer Überprüfungshöchstfrist

Bereits frühzeitig habe ich daher das innerhalb der Staatsregierung für das öffentliche Dienstrecht federführend zuständige Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat auf die Problematik der fehlenden - vertraglichen oder gesetzlichen - Festlegung einer Überprüfungsfrist aufmerksam gemacht.

Dabei habe ich das Finanzministerium im Interesse der bayerischen Beihilfeberechtigten gebeten, alle ihm zur Verfügung stehenden Maßnahmen zu einer datenschutzgerechten Klärung der Rechtslage - also zu einer ausdrücklichen Festlegung einer angemessenen, möglichst kurzen Überprüfungshöchstfrist - zu ergreifen. Da die aufgezeigte Problematik bundesweit besteht, habe ich dem Finanzministerium vorgeschlagen, die auf Ebene der für Beihilfefragen zuständigen obersten Dienstbehörden in Bund und Ländern bestehenden Koordinierungsgremien baldmöglich mit dieser Problematik zu befassen. Aus datenschutzrechtlicher Sicht sollte das Finanzministerium dabei in erster Linie auf eine ausdrückliche Festlegung einer Überprüfungshöchstfrist in den Vereinbarungen nach § 3 Satz 5 AMRabG in Verbindung mit § 2 Satz 4 AMRabG hinwirken. Wenn eine solche einvernehmliche Festlegung allerdings nicht erreichbar sein sollte, sollte nach meiner Auffassung eine ausdrückliche Festlegung einer angemessenen, möglichst kurzen Überprüfungsfrist in § 3 AMRabG selbst erfolgen. Hierzu könnte aus meiner Sicht etwa eine entsprechende Gesetzesinitiative im Bundesrat eingebracht werden.

Nach weitgehendem Abschluss der langwierigen Meinungsbildung in den für Beihilfefragen zuständigen Gremien des Bundes und der Länder hat mir das Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat im Ergebnis Folgendes mitgeteilt:

  • Ein Abschluss der entsprechend der Vorstellung des Bundesgesetzgebers gemäß § 3 Satz 5 AMRabG in Verbindung mit § 2 Satz 4 AMRabG zu treffenden Vereinbarungen - und damit auch eine einvernehmliche Festlegung einer Überprüfungshöchstfrist - zwischen den Trägern der Kosten in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen nach beamtenrechtlichen Vorschriften und dem Verband der privaten Krankenversicherung einerseits sowie den für die Wahrnehmung der wirtschaftlichen Interessen gebildeten Spitzenorganisationen der pharmazeutischen Unternehmer andererseits sei bislang noch nicht zustande gekommen.
  • Nach Auffassung der pharmazeutischen Unternehmer könnten die Überprüfungen der Rabatte vielmehr jederzeit, sogar noch nach mehreren Jahren, vorgenommen werden und die Rabatte somit für einen unbegrenzten Zeitraum zurückgefordert werden.

In diesem Falle müssten dann allerdings auch die bayerischen Beihilfestellen die gegenständlichen Arzneimittelverordnungen als Nachweise für eine rechtmäßige Rabatteinforderung zeitlich unbegrenzt aufbewahren. Bei einer Vernichtung der für eine rechtmäßige Rabatteinforderung notwendigen Nachweise würden die bayerischen Beihilfeträger ansonsten hohe Rabattrückzahlungen riskieren.

  • Darüber hinaus zögen verschiedene pharmazeutische Unternehmer die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel insgesamt in Zweifel und verweigerten daher entsprechende Rabattzahlungen. Mittlerweile seien sogar mehrere Verfahren bei obersten Gerichten anhängig; eine Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht sei zudem nicht auszuschließen.

Vor diesem Hintergrund würden auf Bundesebene Änderungen des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel derzeit nicht in Betracht gezogen.

11.7.4. Aber: Zeitliche Grenzen der Überprüfung und der Aufbewahrung

Da somit eine einvernehmliche Vereinbarung ebenso wenig wie eine gesetzliche Festlegung einer bestimmten Überprüfungshöchstfrist absehbar ist, stellt sich die Frage, wie lange die bayerischen - insbesondere staatlichen und kommunalen - Beihilfestellen die Arzneimittelverordnungen im Sinne des § 1 AMRabG auf der Grundlage der gegenwärtigen Rechtslage aufbewahren dürfen. Die Beantwortung dieser Frage hängt entscheidend davon ab, wie lange die bayerischen Beihilfeträger mit Rabattüberprüfungen und gegebenenfalls Rückforderungsansprüchen der pharmazeutischen Unternehmer zu rechnen haben.

Nach meiner Auffassung unterliegt die Geltendmachung möglicher Rabattrückzahlungsansprüche durch die pharmazeutischen Unternehmer und damit auch die Aufbewahrung der gegenständlichen Arzneimittelverordnungen durch die bayerischen Beihilfestellen zeitlichen Grenzen. Im Einzelnen:

  • Sofern die Ansprüche der pharmazeutischen Unternehmer auf Rückforderung von Arzneimittelrabatten als öffentlich-rechtliche Ansprüche einzuordnen sind, ist die Vorschrift des Art. 71 Abs. 1 Gesetz zur Ausführung des Bürgerlichen Gesetzbuchs und anderer Gesetze (AGBGB) einschlägig.

Nach Art. 71 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 Halbsatz 1 AGBGB erlöschen die auf eine Geldzahlung gerichteten öffentlich-rechtlichen Ansprüche gegen den Freistaat Bayern, eine bayerische Gemeinde oder einen bayerischen Gemeindeverband drei Jahre nach Schluss des Jahres, in dem der Berechtigte von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Verpflichteten Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste, jedoch nicht vor dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist. Somit spricht vieles dafür, dass die Rabattrückforderungsansprüche drei Jahre nach Schluss des Jahres, in dem die Rabatte gegenüber den pharmazeutischen Unternehmern geltend gemacht wurden, erlöschen.

In jedem Falle erlöschen die Ansprüche der pharmazeutischen Unternehmer auf Rückforderung von Arzneimittelrabatten jedoch ohne Rücksicht auf die Kenntnis der anspruchsbegründenden Umstände und der Person des Verpflichteten nach Art. 71 Abs. 1 Satz 4 AGBGB spätestens in zehn Jahren von ihrer Entstehung an.

Art. 71 AGBGB Erlöschen

(1) 1Die auf eine Geldzahlung gerichteten öffentlich-rechtlichen Ansprüche

  1. des Freistaates Bayern, einer bayerischen Gemeinde oder eines bayerischen Gemeindeverbands,
  2. gegen den Freistaat Bayern, eine bayerische Gemeinde oder einen bayerischen Gemeindeverband

erlöschen, soweit nicht anderes bestimmt ist, in drei Jahren. 2Die Frist beginnt mit dem Schluss des Jahres, in dem der Berechtigte von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Verpflichteten Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste, jedoch nicht vor dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist. 3Soweit der Freistaat Bayern, eine bayerische Gemeinde oder ein bayerischer Gemeindeverband berechtigt ist, ist die Kenntnis der zuständigen Behörde erforderlich. 4Ohne Rücksicht auf die Kenntnis erlischt der Anspruch in 10 Jahren von seiner Entstehung an.

  • Nichts anderes gilt, wenn die Ansprüche der pharmazeutischen Unternehmer auf Rückforderung von Arzneimittelrabatten nicht als öffentlich-rechtliche, sondern als zivilrechtliche Ansprüche einzuordnen sind. Denn zivilrechtliche Ansprüche unterliegen nach §§ 194 ff. Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) der Verjährung.

Der Beginn der regelmäßigen Verjährungsfrist von drei Jahren (§ 195 BGB) hängt unter anderem von der Kenntnis oder dem Kennenmüssen von Anspruch und Schuldner ab (siehe § 199 Abs. 1 BGB). Da der Bundesgesetzgeber die Funktion des Treuhänders einzig und allein zu dem Zweck in § 3 AMRabG gesetzlich eingerichtet hat, die Rechtmäßigkeit der Rabatteinforderung zu überprüfen, spricht vieles dafür, dass im vorliegenden Zusammenhang bereits die Fallkonstellation des § 199 Abs. 1 Nr. 2 Fall 2 BGB einschlägig ist und die dreijährige Verjährungsfrist mit dem Schluss des jeweiligen Jahres der Rabattgewährung beginnt. Der Treuhänder handelt grob fahrlässig, wenn er nicht in der Lage ist, seiner einzigen - unmittelbar vom Bundesgesetzgeber gestellten - Aufgabe innerhalb von drei Jahren nach Schluss des Jahres der Rabattgewährung wirkungsvoll nachzukommen.

Jedenfalls sind aber in § 199 Abs. 2 bis 4 BGB kenntnisunabhängige Verjährungshöchstfristen vorgesehen. So verjähren nach § 199 Abs. 4 BGB andere Ansprüche als Schadensersatzansprüche und erbrechtliche Ansprüche - und damit auch die gegenständlichen Rückforderungsansprüche - ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an.

§ 199 BGB Beginn der regelmäßigen Verjährungsfrist und Verjährungshöchstfristen

(1) Die regelmäßige Verjährungsfrist beginnt, soweit nicht ein anderer Verjährungsbeginn bestimmt ist, mit dem Schluss des Jahres, in dem

  1. der Anspruch entstanden ist und
  2. der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste.

(2) Schadensersatzansprüche, die auf der Verletzung des Lebens, des Körpers, der Gesundheit oder der Freiheit beruhen, verjähren ohne Rücksicht auf ihre Entstehung und die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Begehung der Handlung, der Pflichtverletzung oder dem sonstigen, den Schaden auslösenden Ereignis an.

(3) 1Sonstige Schadensersatzansprüche verjähren

  1. ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an und
  2. ohne Rücksicht auf ihre Entstehung und die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Begehung der Handlung, der Pflichtverletzung oder dem sonstigen, den Schaden auslösenden Ereignis an.

2Maßgeblich ist die früher endende Frist.

(3a) Ansprüche, die auf einem Erbfall beruhen oder deren Geltendmachung die Kenntnis einer Verfügung von Todes wegen voraussetzt, verjähren ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in 30 Jahren von der Entstehung des Anspruchs an.

(4) Andere Ansprüche als die nach den Absätzen 2 bis 3a verjähren ohne Rücksicht auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis in zehn Jahren von ihrer Entstehung an.

(5) Geht der Anspruch auf ein Unterlassen, so tritt an die Stelle der Entstehung die Zuwiderhandlung.

Meine Rechtsauffassung habe ich dem Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat im Einzelnen dargelegt. Die Rückforderung von Rabatten durch die pharmazeutischen Unternehmer unterliegt bereits nach der geltenden Rechtslage zeitlichen Grenzen. Für eine zeitlich unbegrenzte Aufbewahrung der Arzneimittelverordnungen im Sinne des § 1 AMRabG bei den bayerischen Beihilfestellen zur Abwehr möglicher Rückforderungsansprüche besteht daher von vornherein kein Raum. Da die Ansprüche der pharmazeutischen Unternehmer spätestens nach zehn Jahren erlöschen oder verjähren, ist auch die Aufbewahrung der einschlägigen Arzneimittelverordnungen bei den bayerischen - insbesondere staatlichen und kommunalen - Beihilfestellen höchstens für die Dauer von zehn Jahren zulässig.

In diesem Zusammenhang habe ich das Finanzministerium zudem darum gebeten, die pharmazeutischen Unternehmer baldmöglich in geeigneter Weise darauf aufmerksam zu machen, dass die Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen gegenüber bayerischen Beihilfeträgern zeitlich nicht unbegrenzt möglich ist, sondern bereits nach der gegenwärtigen Rechtslage zeitlichen Grenzen unterliegt.

Erfreulicherweise hat sich das Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat meiner Rechtsauffassung angeschlossen. Die bayerischen Beihilfestellen haben somit die ersten seit dem Inkrafttreten des Gesetzes über Rabatte für Arzneimittel aufbewahrten Verordnungen über Arzneimittel im Sinne des § 1 AMRabG aus dem Jahr 2011 sukzessive ab dem 1. Januar 2021 zu vernichten.

11.8. Einsicht in Personalakten durch Gemeinderats-"Referent"

Art. 45 Abs. 1 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (GO) sieht vor, dass der Gemeinderat sich eine Geschäftsordnung zu geben hat. Nach dem Vorschlag des § 3 Abs. 3 der vom Bayerischen Gemeindetag herausgegebenen "Muster-Geschäftsordnung für den Gemeinderat-Marktgemeinderat-Stadtrat" (Stand: März 2014 - im Folgenden: MGOGR) kann hier der Gemeinderat unter anderem die Regelung treffen, zur Vorbereitung seiner Entscheidungen durch besonderen Beschluss einzelnen seiner Mitglieder bestimmte Aufgabengebiete (Referate) zur Bearbeitung zuzuteilen und sie insoweit mit der Überwachung der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit zu betrauen (Art. 46 Abs. 1 Satz 2, Art. 30 Abs. 3 GO).

Sinn und Zweck dieser vom Bayerischen Gemeindetag empfohlenen Einrichtung von Gemeinderats-"Referenten" ist es, die Arbeit im Gemeinderat durch Spezialisierung einzelner Gemeinderatsmitglieder auf bestimmte Fachgebiete zu erleichtern. Diesen Gemeinderats-"Referenten" soll dementsprechend nach dem Vorschlag des § 3 Abs. 5 MGOGR ein gegenüber dem ersten Bürgermeister geltend zu machendes Recht auf Akteneinsicht innerhalb ihres Aufgabenbereichs zustehen, sofern Gründe der Geheimhaltungsverpflichtung nicht entgegenstehen.

§ 3 MGOGR Rechtsstellung der ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieder, Befugnisse

(3) Der Gemeinderat kann zur Vorbereitung seiner Entscheidungen durch besonderen Beschluss einzelnen seiner Mitglieder bestimmte Aufgabengebiete (Referate) zur Bearbeitung zuteilen und sie insoweit mit der Überwachung der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit betrauen (Art. 46 Abs. 1 Satz 2, Art. 30 Abs. 3 GO).

(5) 1Gemeinderatsmitglieder, die eine Tätigkeit nach Absatz 3 oder 4 ausüben, haben ein Recht auf Akteneinsicht innerhalb ihres Aufgabenbereichs. 2Zur Vorbereitung von Tagesordnungspunkten der nächsten Sitzung erhält jedes Gemeinderatsmitglied nach vorheriger Terminvereinbarung das Recht zur Einsicht in die entscheidungserheblichen Unterlagen, sofern Gründe der Geheimhaltungsverpflichtung nicht entgegenstehen.3Im Übrigen haben Gemeinderatsmitglieder ein Recht auf Akteneinsicht, wenn sie vom Gemeinderat durch Beschluss mit der Einsichtnahme beauftragt werden. 4Das Verlangen zur Akteneinsicht ist gegenüber dem ersten Bürgermeister geltend zu machen.

In diesem Zusammenhang wandte sich im Berichtszeitraum eine bayerische Gemeinde an mich und schilderte mir folgenden Sachverhalt:

Der Gemeinderat habe ein Gemeinderatsmitglied zum "Personalreferenten" bestellt. Dieser "Personalreferent" begehre nun allgemeine und umfassende Einsicht in sämtliche Personalakten aller Gemeindebediensteten, und zwar - so die Darstellung der Gemeindeverwaltung - "ohne konkreten Bezug zu irgendeiner Aufgabenstellung". Eine solche allgemeine Personalakteneinsicht habe das gemeindliche Personalamt dem "Personalreferenten" bisher verweigert. Zum einen könne der "Personalreferent" höchstens über die Befugnisse des Gemeinderats verfügen, die in Personalangelegenheiten jedoch auf bestimmte Maßnahmen bei Bediensteten in höheren Besoldungs-/Entgeltgruppen beschränkt seien. Zum anderen sei Voraussetzung für eine Gewährung von Personalakteneinsicht, dass sich der "Personalreferent" mit einer konkreten Fragestellung an das Personalamt wende, die nicht schon in allgemeiner, nicht-personenbezogener Form beantwortet werden könne.

Da der "Personalreferent" des Gemeinderats allerdings an seiner Forderung festhielt, bat mich die Gemeinde um Rechtsauskunft.

Meine datenschutzrechtliche Prüfung des vorgelegten Sachverhalts hat ergeben, dass ein anlassloses und voraussetzungsloses Personalakteneinsichtsrecht des Gemeinderats-"Referenten" nach der Rechtsordnung nicht besteht. Vielmehr konnte ich die Rechtsauffassung des gemeindlichen Personalamts, die dem Personalaktengeheimnis und damit dem Grundrecht der Gemeindebediensteten auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG) wirkungsvoll Rechnung trägt, im Ergebnis bestätigen.

Im Einzelnen:

  • Bei der begehrten Akteneinsicht handelt es sich um eine Weitergabe personenbezogener Daten im Sinne des Art. 4 Abs. 1 BayDSG durch das gemeindliche Personalamt an ein zum "Personalreferenten" bestelltes Gemeinderatsmitglied und damit um eine Datenweitergabe von der Gemeindeverwaltung an den Gemeinderat.
  • Die Weitergabe personenbezogener Daten von der Gemeindeverwaltung an den Gemeinderat stellt eine Datennutzung gemäß Art. 4 Abs. 7 BayDSG dar. Diese Datennutzung ist ohne datenschutzgerechte Einwilligung der betroffenen Gemeindebediensteten nur zulässig, wenn hierfür eine gesetzliche Grundlage besteht (Art. 15 Abs. 1 BayDSG).
  • Soweit es sich um Personalaktendaten im Sinne des § 50 Satz 2 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) handelt, beurteilt sich die Zulässigkeit der Weitergabe speziell nach § 50 Satz 4 BeamtStG in Verbindung mit Art. 102 ff. Bayerisches Beamtengesetz (BayBG).

Diese beamtenrechtlichen Regelungen sind als allgemein gültige Schutzvorschriften für alle öffentlichen Bediensteten im Grundsatz auch auf die nicht-verbeamteten Beschäftigten des bayerischen öffentlichen Dienstes entsprechend anzuwenden.

§ 50 BeamtStG Personalakte

1Für jede Beamtin und jeden Beamten ist eine Personalakte zu führen. 2Zur Personalakte gehören alle Unterlagen, die die Beamtin oder den Beamten betreffen, soweit sie mit dem Dienstverhältnis in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen (Personalaktendaten). 3Die Personalakte ist vertraulich zu behandeln. 4Personalaktendaten dürfen nur für Zwecke der Personalverwaltung oder Personalwirtschaft verwendet werden, es sei denn, die Beamtin oder der Beamte willigt in die anderweitige Verwendung ein. 5Für Ausnahmefälle kann landesrechtlich eine von Satz 4 abweichende Verwendung vorgesehen werden.

  • Nach der doppelten Zugangsbeschränkung des Art. 103 BayBG darf Zugang zu Personalaktendaten nur haben, wer mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten beauftragt ist, und dies auch nur dann, soweit dies für Zwecke der Personalverwaltung oder der Personalwirtschaft erforderlich ist.

Art. 103 BayBG Zugang zur Personalakte

Zugang zur Personalakte dürfen nur Beschäftigte haben, die im Rahmen der Personalverwaltung mit der Bearbeitung von Personalangelegenheiten beauftragt sind, und nur soweit dies zu Zwecken der Personalverwaltung oder der Personalwirtschaft erforderlich ist; dies gilt auch für den Zugang im automatisierten Abrufverfahren.

  • Die Befugnisse des Gemeinderats in Personalangelegenheiten sind im Wesentlichen in Art. 43 Abs. 1 GO aufgezählt. Die Zuständigkeit des Gemeinderats erstreckt sich danach nur auf die wesentlichen statusrelevanten Maßnahmen - wie etwa Ernennungen und Beförderungen, Einstellungen und Höhergruppierungen - bei Gemeindebediensteten ab bestimmten Besoldungs-/Entgeltgruppen. Darüber hinaus hat der Gemeinderat nach Art. 30 Abs. 3 GO die allgemeine Aufgabe, die gesamte Gemeindeverwaltung zu überwachen.

Mehr als die ihm nach der Gemeindeordnung selbst zustehenden Befugnisse kann der Gemeinderat auf seinen "Personalreferenten" nicht übertragen.

Art. 43 GO Anstellung und Arbeitsbedingungen

(1) 1Der Gemeinderat ist zuständig,

  1. die Beamten der Gemeinde ab Besoldungsgruppe A 9 zu ernennen, zu befördern, abzuordnen oder zu versetzen, an eine Einrichtung zuzuweisen, in den Ruhestand zu versetzen und zu entlassen,
  2. die Arbeitnehmer der Gemeinde ab Entgeltgruppe 9 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst oder ab einem entsprechenden Entgelt einzustellen, höherzugruppieren, abzuordnen oder zu versetzen, einem Dritten zuzuweisen, mittels Personalgestellung zu beschäftigen und zu entlassen.

2Befugnisse nach Satz 1 kann der Gemeinderat einem beschließenden Ausschuss (Art. 32 Abs. 2 bis 5) übertragen. 3In kreisfreien Gemeinden kann der Gemeinderat die Befugnisse nach Satz 1 für Beamte bis zur Besoldungsgruppe A 14 und für Arbeitnehmer bis zur Entgeltgruppe 14 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst oder mit einem entsprechenden Entgelt dem Oberbürgermeister übertragen; Art. 39 Abs. 2 findet Anwendung. 4Ein solcher Beschluss bedarf der Mehrheit der stimmberechtigten Mitglieder des Gemeinderats; falls der Beschluss nicht mit dieser Mehrheit wieder aufgehoben wird, gilt er bis zum Ende der Wahlzeit des Gemeinderats.

(2) 1Für Beamte der Gemeinde bis zur Besoldungsgruppe A 8 und für Arbeitnehmer der Gemeinde bis zur Entgeltgruppe 8 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst oder bis zu einem entsprechenden Entgelt obliegen die in Abs. 1 genannten personalrechtlichen Befugnisse dem ersten Bürgermeister. 2Art. 39 Abs. 2 findet Anwendung.

(3) Dienstvorgesetzter der Gemeindebeamten ist der erste Bürgermeister.

(4) Die Arbeitsbedingungen und das Entgelt der Arbeitnehmer müssen angemessen sein.

  • Die personalrechtlichen Befugnisse für die Gemeindebediensteten der übrigen Besoldungs-/Entgeltgruppen obliegen dagegen dem ersten Bürgermeister (Art. 43 Abs. 2 GO).

Dieser führt nach Art. 37 Abs. 4 GO überdies die Dienstaufsicht über die Beamten und Arbeitnehmer der Gemeinde. Die Dienstaufsicht des ersten Bürgermeisters umfasst unter anderem das Recht, den Dienstbetrieb und den Geschäftsablauf zu überwachen. Der erste Bürgermeister ist zudem nach Art. 43 Abs. 3 GO Dienstvorgesetzter der Gemeindebeamten.

Unter den Voraussetzungen des Art. 39 Abs. 2 GO kann der erste Bürgermeister allerdings einzelne seiner Befugnisse im Rahmen der Geschäftsverteilung den weiteren Bürgermeistern, aber auch einem Gemeinderatsmitglied oder einem Gemeindebediensteten übertragen.

Vor dem Hintergrund dieser klaren gesetzlichen Aufgaben- und Zuständigkeitsverteilung zwischen Gemeinderat einerseits und Gemeindeverwaltung andererseits vermag ich nicht zu erkennen, inwiefern ein allgemeines und voraussetzungsloses Einsichtsrecht eines vom Gemeinderat bestellten "Personalreferenten" in die Personalakten der Gemeindebediensteten im Hinblick auf die personalrechtlichen Kompetenzen des Gemeinderats nach Art. 43 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 3 GO erforderlich sein könnte. Für eine regelmäßige und pauschale, ohne konkreten Anlass erfolgende Einsichtnahme des "Personalreferenten" des Gemeinderats in Personalakten der Gemeindebediensteten sehe ich daher keine Rechtfertigung.

Ein Zugangsrecht zu Personalakten kann einem Gemeinderats-"Referenten" somit nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 103 BayBG in Verbindung mit Art. 43 Abs. 1 GO, Art. 30 Abs. 3 GO und Art. 46 Abs. 1 Satz 2 GO im konkreten Einzelfall zustehen. Hier kommt es allerdings stets entscheidend darauf an, dass die Weitergabe von Personaldaten durch die Gemeindeverwaltung zur Erfüllung der konkreten Aufgabenstellung des Gemeinderats erforderlich ist. Dies ist jedoch schon dann nicht der Fall, wenn die vom "Personalreferenten" aufgeworfene Fragestellung von der Gemeindeverwaltung bereits in allgemeiner, nicht-personenbezogener Form beantwortet werden kann. Jedenfalls hat das gemeindliche Personalamt die Erforderlichkeit jeder Weitergabe von Personaldaten an den Gemeinderat mit Blick auf das verfassungsrechtlich in Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete informationelle Selbstbestimmungsrecht der Gemeindebediensteten sorgfältig zu prüfen.

Zu der übergreifenden Problematik der Nutzung von Personaldaten durch den Gemeinderat möchte ich abschließend noch auf meinen ausführlichen Beitrag in meinem 21. Tätigkeitsbericht 2004 unter Nr. 16.2 aufmerksam machen.

11.9. Dienstliche Beurteilung von behördlichen Datenschutzbeauftragten

Ausweislich der Bestimmungen der Art. 54 ff. Gesetz über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz - LlbG) sind die bayerischen Beamtinnen und Beamten in bestimmten Fällen und Zeitabständen dienstlich zu beurteilen. Insbesondere sind nach Art. 56 Abs. 1 LlbG fachliche Leistung, Eignung und Befähigung der bayerischen Beamtinnen und Beamten im Grundsatz mindestens alle drei Jahre dienstlich zu beurteilen (periodische Beurteilung).

Art. 56 LlbG Periodische Beurteilung

(1) 1Fachliche Leistung, Eignung und Befähigung sind mindestens alle drei Jahre dienstlich zu beurteilen (periodische Beurteilung). 2Dies gilt nicht für Beamte und Beamtinnen auf Widerruf im Vorbereitungsdienst und während der Probezeit nach § 4 Abs. 3 Buchst. a BeamtStG. 3Satz 1 gilt auch für Beamte und Beamtinnen, die nach Art. 15 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 zur Ausübung einer Tätigkeit bei Fraktionen, kommunalen Vertretungskörperschaften oder kommunalen Spitzenverbänden beurlaubt wurden.

Inhaltlich ist der periodischen Beurteilung zunächst gemäß Art. 58 Abs. 1 LlbG eine Beschreibung der Aufgaben, die im Beurteilungszeitraum wahrgenommen wurden, voranzustellen. Sodann hat die Beurteilung nach Art. 58 Abs. 2 Satz 1 LlbG die fachliche Leistung in Bezug auf die Funktion und im Vergleich zu den anderen Beamten und Beamtinnen derselben Besoldungsgruppe der Fachlaufbahn und, soweit gebildet, desselben fachlichen Schwerpunkts objektiv darzustellen und außerdem von Eignung und Befähigung ein zutreffendes Bild zu geben.

Die dienstliche Beurteilung kann unter anderem nach Art. 16 Abs. 1 Satz 3 LlbG Grundlage für die Entscheidung des Dienstherrn über die Übertragung höherwertiger Dienstposten sowie gemäß Art. 17 Abs. 7 LlbG in Verbindung mit Art. 16 Abs. 1 Satz 3 LlbG Grundlage für die Entscheidung des Dienstherrn über Beförderungen sein. Sie ist nach § 50 Satz 2 Beamtenstatusgesetz in die Personalakte aufzunehmen.

Bei der Tätigkeit als Mitglied des Personalrats oder der Schwerbehindertenvertretung handelt es sich allerdings nicht um eine dienstliche, sondern um eine außerdienstliche ehrenamtliche - und damit vom Dienstherrn nicht zu beurteilende - Tätigkeit. Nur auf Antrag wird die Tätigkeit als Gleichstellungsbeauftragte(r) gemäß Art. 16 Abs. 3 Satz 2 Bayerisches Gleichstellungsgesetz (BayGlG) in die Beurteilung einbezogen. Dagegen ist die Tätigkeit als behördliche(r) Datenschutzbeauftragte(r) im Sinne des Art. 25 Abs. 3 BayDSG - unabhängig von einem Antrag - als dienstliche Tätigkeit einzuordnen und somit in die nach Art. 58 Abs. 1 LlbG der Beurteilung voranzustellende Aufgabenbeschreibung aufzunehmen.

Allerdings stellt sich die Frage, welche Auswirkungen die gesetzlich in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 BayDSG garantierte Unabhängigkeit des oder der behördlichen Datenschutzbeauftragten sowie das in Art. 25 Abs. 3 Satz 4 BayDSG ausdrücklich angeordnete Benachteiligungsverbot auf den wertenden Inhalt der Beurteilung im Sinne des Art. 58 Abs. 2 LlbG haben.

Art. 25 BayDSG Sicherstellung des Datenschutzes, behördliche Datenschutzbeauftragte

(3) 1Die behördlichen Datenschutzbeauftragten sind in dieser Eigenschaft der Leitung der öffentlichen Stelle oder deren ständigen Vertretung unmittelbar zu unterstellen; bei obersten Dienstbehörden können sie auch dem Ministerialdirektor (Amtschef), in Gemeinden einem berufsmäßigen Gemeinderatsmitglied unterstellt werden. 2Sie sind in ihrer Eigenschaft als behördliche Datenschutzbeauftragte weisungsfrei. 3Sie können sich in Zweifelsfällen unmittelbar an den Landesbeauftragten für den Datenschutz wenden. 4Sie dürfen wegen der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht benachteiligt werden. 5Sie sind im erforderlichen Umfang von der Erfüllung sonstiger dienstlicher Aufgaben freizustellen. 6Die Beschäftigten öffentlicher Stellen können sich in Angelegenheiten des Datenschutzes an ihre behördlichen Datenschutzbeauftragten wenden.

Allgemeine Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Freistaates Bayern enthält Abschnitt 3 der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (VV-BeamtR). Das für das öffentliche Dienstrecht innerhalb der Staatsregierung federführend zuständige Staatsministerium der Finanzen, für Landesentwicklung und Heimat hat dabei in Abschnitt 3 Nr. 4 VV-BeamtR Benachteiligungsverbot unter anderem festgelegt, dass sich Teilzeitbeschäftigung oder Beurlaubung ebenso wie die Tätigkeit als Mitglied des Personalrats oder der Schwerbehindertenvertretung sowie die Tätigkeit als Gleichstellungsbeauftragte oder Gleichstellungsbeauftragter beziehungsweise Ansprechpartnerin oder Ansprechpartner im Sinne des Art. 15 Abs. 1 und 2 BayGlG nicht nachteilig auf die Beurteilung auswirken dürfen.

Abschnitt 3 Nr. 4 VV-BeamtR Benachteiligungsverbot

1Teilzeitbeschäftigung oder Beurlaubung dürfen sich nicht nachteilig auf die Beurteilung auswirken (Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 des Bayerischen Gesetzes zur Gleichstellung von Frauen und Männern, Bayerisches Gleichstellungsgesetz - BayGlG - vom 24. Mai 1996, GVBl S. 186, BayRS 2039-1-A, zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Mai 2006, GVBl S. 292). 2Dies gilt auch für die Tätigkeit als Mitglied des Personalrats oder der Schwerbehindertenvertretung sowie als Gleichstellungsbeauftragte oder Gleichstellungsbeauftragter bzw. Ansprechpartnerin oder Ansprechpartner (im Sinn des Art. 15 Abs. 1 und 2 BayGlG). 3Insbesondere ist bei einer Teilzeitbeschäftigung oder teilweisen Freistellung die geleistete Arbeitsmenge im Verhältnis zur anteiligen Arbeitszeit zu bewerten.

Die Tätigkeit des oder der behördlichen Datenschutzbeauftragten ist in dieser Bestimmung zwar nicht ausdrücklich erwähnt. Aufgrund des Charakters dieser Regelung als Schutzvorschrift meine ich allerdings, dass das in Abschnitt 3 Nr. 4 VV-BeamtR speziell für dienstliche Beurteilungen angeordnete Benachteiligungsverbot - mit Blick auf die gesetzlich in Art. 25 Abs. 3 Satz 2 BayDSG garantierte Unabhängigkeit und das gesetzlich in Art. 25 Abs. 3 Satz 4 BayDSG gewährleistete Benachteiligungsverbot - auch auf behördliche Datenschutzbeauftragte anzuwenden ist.

Eine ordnungsgemäße, für die Behördenleitung aber möglicherweise unbequeme Aufgabenwahrnehmung des oder der behördlichen Datenschutzbeauftragten - die sich durchaus auch einmal in deutlicher sachlicher Kritik oder anhaltendem fachlichen Widerstand äußern kann - darf somit in keinem Fall Grund sein oder auch nur Anlass geben, behördliche Datenschutzbeauftragte in der dienstlichen Beurteilung schlechter zu stellen als Bedienstete, die bei gleicher fachlicher Leistung, Eignung und Befähigung diese - unabhängige und weisungsfreie - Funktion nicht wahrnehmen.

In Abschnitt 18 VV-BeamtR wird den Gemeinden und den sonstigen der Aufsicht des Freistaates Bayern unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts empfohlen, entsprechend dieser Bekanntmachung zu verfahren. Auch bei Beamtinnen und Beamten dieser Dienstherren ist daher im Rahmen der dienstlichen Beurteilung eine Benachteiligung aufgrund der Tätigkeit als behördliche Datenschutzbeauftragte in entsprechender Anwendung des Abschnitts 3 Nr. 4 VV-BeamtR auszuschließen.

11.10. Zugriff des Personalrats auf elektronische Zeiterfassungsdaten

In meiner täglichen Kontroll- und Beratungspraxis muss ich immer wieder feststellen, dass in den bayerischen öffentlichen - insbesondere staatlichen und kommunalen - Stellen bei der Beantwortung der Frage, ob überhaupt und, wenn ja, in welchem Umfang und in welcher Form der Personalrat Zugriff auf die elektronischen Zeiterfassungsdaten der Bediensteten haben darf, Unsicherheiten und Unklarheiten bestehen.

Bereits in der Vergangenheit habe ich entsprechende pauschale Informationsbegehren des Personalrats mit Blick auf das verfassungsrechtlich in Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG) gewährleistete Grundrecht der Bediensteten auf informationelle Selbstbestimmung kritisch gesehen. Insbesondere verweise ich hierzu auf meine Ausführungen zum Datenschutz bei Zeiterfassungsdaten in meinem 22. Tätigkeitsbericht 2006 unter Nr. 19.3, in dem ich mich im Abschnitt "Einsichtnahme durch den Personalrat" schon mit der aufgeworfenen Fragestellung auseinandergesetzt habe. An diesen Ausführungen halte ich weiterhin fest. Erfreulicherweise hat das Bundesverwaltungsgericht meine seit jeher kritische Haltung nunmehr in seiner Entscheidung vom 19. März 2014 (6 P 1.13) bestätigt.

Im Einzelnen nehme ich zur Problematik des Zugriffs der Personalvertretung auf die elektronischen Zeiterfassungsdaten der Beschäftigten wie folgt Stellung:

11.10.1. Informationsanspruch des Personalrats allgemein

  • Zunächst ist festzuhalten, dass der Personalrat im Verhältnis zur Dienststelle - datenschutzrechtlich gesehen - nicht die Position eines Dritten im Sinne des Art. 4 Abs. 10 Satz 1 BayDSG einnimmt. Vielmehr ist der Personalrat als unselbstständiger Teil der Dienststelle - datenschutzrechtlich also der "speichernden Stelle" (vgl. Art. 4 Abs. 9 BayDSG) - zu betrachten.
  • Bei einer Weitergabe personenbezogener (Personal-)Daten (siehe Art. 4 Abs. 1 BayDSG) von der Dienststelle an den Personalrat - wie sie etwa bei einem Zugriff des Personalrats auf die elektronischen Zeiterfassungsdaten der Bediensteten vorliegt - handelt es sich daher um eine Datennutzung im Sinne des Art. 4 Abs. 7 BayDSG.
  • Ohne Einwilligung der betroffenen Bediensteten ist eine solche Nutzung nur zulässig, wenn hierfür eine gesetzliche Rechtsgrundlage besteht (Art. 15 Abs. 1 BayDSG). Als spezialgesetzliche, die allgemeinen Erlaubnistatbestände des Bayerischen Datenschutzgesetzes gemäß Art. 2 Abs. 7 BayDSG verdrängende Rechtsgrundlage kommt im vorliegenden Zusammenhang allein die Vorschrift des Art. 69 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Bayerisches Personalvertretungsgesetz (BayPVG) in Betracht.

Art. 69 BayPVG

(1) Der Personalrat hat folgende allgemeine Aufgaben:

  1. Maßnahmen, die der Dienststelle und ihren Angehörigen dienen, zu beantragen,
  2. dafür zu sorgen, daß die zugunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden,
  3. Anregungen und Beschwerden von Beschäftigten entgegenzunehmen und, falls sie berechtigt erscheinen, durch Verhandlung mit dem Leiter der Dienststelle auf ihre Erledigung hinzuwirken,
  4. die Eingliederung Schwerbehinderter und sonstiger schutzbedürftiger, insbesondere älterer Personen in die Dienststelle zu fördern und für eine ihren Fähigkeiten und Kenntnissen entsprechende Beschäftigung zu sorgen; die Schwerbehindertenvertretung ist vor einer Entscheidung zu hören,
  5. Maßnahmen zur beruflichen Förderung Schwerbehinderter zu beantragen; die Schwerbehindertenvertretung ist vor einer Entscheidung zu hören,
  6. die Eingliederung ausländischer Beschäftigter in die Dienststelle und das Verständnis zwischen ihnen und den deutschen Beschäftigten zu fördern,
  7. mit der Jugend- und Auszubildendenvertretung zur Förderung der Belange der Beschäftigten im Sinn von Art. 58 Abs. 1 eng zusammenzuarbeiten,
  8. bei Einstellung, Beschäftigung, Aus-, Fort- und Weiterbildung und beim beruflichen Fortkommen auf die Gleichbehandlung von Frauen und Männern zu achten und entsprechende Maßnahmen zu beantragen.

(2) 1Der Personalrat ist zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten. 2Ihm sind die hierfür erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen. 3Bei einer Einstellung, Beförderung und Übertragung der Dienstaufgaben eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt oder höherer Amtszulage für eine Dauer von mehr als sechs Monaten kann der Personalrat auch die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderliche Vorlage von Bewerbungsunterlagen verlangen. 4Von dienstlichen Beurteilungen ist nur die abschließende Bewertung bekanntzugeben. 5Sofern für eine Auswahlentscheidung eine Binnendifferenzierung nach Art. 16 Abs. 2, Art. 17 Abs. 7 LlbG vorzunehmen ist, sind auch die Bewertungen der wesentlichen Beurteilungskriterien mitzuteilen. 6Personalakten dürfen nur mit schriftlicher Zustimmung des Beschäftigten und nur von einem von ihm bestimmten Mitglied des Personalrats eingesehen werden.

  • Nach Art. 69 Abs. 2 Satz 1 BayPVG ist der Personalrat zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten. Ihm sind gemäß Art. 69 Abs. 2 Satz 2 BayPVG die hierfür erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen.

Ein Anspruch der Personalvertretung auf umfassende und rechtzeitige Information besteht damit nur insoweit, als sie Auskünfte und Unterlagen von der Dienststelle benötigt, um die ihr obliegenden Aufgaben wirkungsvoll erfüllen und ihre Beteiligungsrechte rechtzeitig und uneingeschränkt wahrnehmen zu können.

Bei Inanspruchnahme ihres Informationsrechts hat die Personalvertretung daher der Dienststelle darzulegen, aus welchem bestimmten Anlass sie die Vorlage welcher Auskünfte und Unterlagen verlangt und aus welchen Gründen sie diese Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgaben für erforderlich hält (zu den Informations- und Einsichtsrechten der Personalvertretung siehe mein 20. Tätigkeitsbericht 2002 unter Nr. 13.4). Die Personalvertretung ist jedoch kein Kontrollorgan der Verwaltung, das die Aufgabenerfüllung und den inneren Betrieb der Dienststelle allgemein zu überwachen hat.

Der Informationsanspruch des Personalrats gemäß Art. 69 Abs. 2 Satz 1 BayPVG ist somit ebenso wie der darauf bezogene Vorlageanspruch nach Art. 69 Abs. 2 Satz 2 BayPVG aufgabengebunden und in seiner Reichweite durch das Erforderlichkeitsprinzip begrenzt.

11.10.2. Informationsanspruch des Personalrats hinsichtlich elektronischer Zeiterfassungsdaten

  • In der vorliegenden Fallkonstellation bezieht sich die Überwachungsaufgabe der Personalvertretung - insbesondere bei einem bestimmten Anlass - auf die Einhaltung der arbeitszeitrechtlichen Bestimmungen bei der elektronischen Zeiterfassung.

So hat der Personalrat nach Art. 69 Abs. 1 Buchst. b) BayPVG dafür zu sorgen, dass die zugunsten der Beschäftigten geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden. Arbeitszeitrechtliche Bestimmungen sind stets - zumindest auch - normative Regelungen zugunsten der Beschäftigten, die der Sicherheit und dem Gesundheitsschutz dienen.

Zu den für die bayerischen öffentlichen - insbesondere staatlichen und kommunalen - Stellen bedeutsamen arbeitszeitrechtlichen Bestimmungen zählen etwa die gesetzlichen Regelungen der Art. 87 ff. BayBG und des Arbeitszeitgesetzes (ArbZG), die Verordnung über die Arbeitszeit für den bayerischen öffentlichen Dienst (AzV), der Abschnitt 11 der Verwaltungsvorschriften zum Beamtenrecht (VV-BeamtR) sowie die tarifrechtlichen Regelungen der §§ 6 ff. Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) beziehungsweise der §§ 6 ff Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L). Da bei der Einführung, Anwendung und erheblichen Änderung elektronischer Zeiterfassungssysteme der Personalrat nach Art. 75a Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 70 BayPVG mitzubestimmen hat, kommt in der Praxis zudem Dienstvereinbarungen zur elektronischen Zeiterfassung (siehe Art. 73 BayPVG) eine erhebliche Bedeutung zu.

  • Kann sich der Personalrat hiernach auf eine konkrete Überwachungsaufgabe berufen, bestimmen sich die Art und der Umfang seines Zugriffsrechts auf elektronische Zeiterfassungsdaten nach dem Maßstab der Erforderlichkeit.
  • Um den Personalrat in die Lage zu versetzen, im Hinblick auf die Einhaltung der arbeitszeitrechtlichen Bestimmungen bei der elektronischen Zeiterfassung etwaige Rechtsverstöße erkennen zu können, ist es nach Art. 69 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayPVG allerdings nicht erforderlich, dem Personalrat ein generelles und ständiges (lesendes) Zugriffsrecht auf die (elektronischen) Zeiterfassungsdaten aller Bediensteten einzuräumen.

Ein solches pauschales Auskunftsverlangen ist vom Informationsrecht des Personalrats nicht gedeckt. Es trägt überdies dem verfassungsrechtlich in Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten informationellen Selbstbestimmungsrecht der Bediensteten nicht ausreichend Rechnung.

  • Vielmehr ist es in diesen Fällen nach Art. 69 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayPVG auf einer ersten Stufe ausreichend, dem Personalrat anonymisierte Zeiterfassungsdaten zukommen zu lassen.

Denn bereits anonymisierten Arbeitszeitlisten lässt sich entnehmen, ob die arbeitszeitrechtlichen Regelungen - insbesondere über die Einhaltung der Tageshöchstarbeitszeit, der Ruhepausen, der Ruhezeiten und der Wochenarbeitszeit - eingehalten wurden.

  • Nur soweit die Überprüfung der Arbeitszeitlisten Unstimmigkeiten zu erkennen gibt, hat der Personalrat auf einer zweiten Stufe Anspruch auf nähere Erläuterungen, die - wenn im konkreten Fall anders eine Klärung nicht möglich ist - auch zur Aufdeckung der Identität des betroffenen Bediensteten führen können.

Die Erforderlichkeit jeder Weitergabe von Personaldaten an den Personalrat hat die Dienststelle mit Blick auf das verfassungsrechtlich in Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete informationelle Selbstbestimmungsrecht der Bediensteten allerdings stets sorgfältig zu prüfen.

Soweit die Erfüllung der Aufgaben des Personalrats nur durch eine Unterrichtung in personenbezogener Form möglich ist, bestimmt sich auch die Form der Auskunftserteilung nach dem Maßstab der Erforderlichkeit.

Daran gemessen hat die Information des Personalrats durch die Dienststelle gemäß Art. 69 Abs. 2 Satz 1 BayPVG - abhängig von Umfang und Komplexität der gewünschten Informationen - mündlich oder schriftlich zu erfolgen. Die Pflicht der Dienststelle zur Vorlage von Unterlagen nach Art. 69 Abs. 2 Satz 2 BayPVG reicht dementsprechend von der bloßen Einsichtsgewährung bis zur zeitweisen oder auch dauerhaften Überlassung. Nach dem Erforderlichkeitsprinzip bestimmt sich ferner, ob Auskünfte nur einmalig, in größeren Abständen oder gar fortlaufend zu erteilen sind.

  • Im Ergebnis führt dieses zweistufige Verfahren zu einem interessengerechten Ausgleich zwischen der Überwachungsaufgabe des Personalrats einerseits und dem Grundrecht der Beschäftigten auf informationelle Selbstbestimmung andererseits. Damit trägt es auch dem gesetzlich in Art. 69 Abs. 2 Sätze 1 und 2 BayPVG vorgegebenen Erforderlichkeitsgrundsatz wirkungsvoll Rechnung.

Erfreulicherweise hat das Bundesverwaltungsgericht meine Auffassung in seinem Beschluss vom 19. März 2014 (6 P 1.13) zur Reichweite des Auskunftsanspruchs der Personalvertretung in Bezug auf elektronische Zeiterfassungsdaten bestätigt. Der amtliche Leitsatz dieser Entscheidung lautet wörtlich:

"Der Personalrat kann nicht verlangen, dass ihm die in der elektronischen Arbeitszeiterfassung gespeicherten Daten unter Namensnennung der Beschäftigten zur Verfügung gestellt werden; seine Überwachungsaufgabe kann er bereits effektiv wahrnehmen, wenn er zunächst nur die anonymisierten Arbeitszeitlisten der Dienststelle erhält."

Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht seine Entscheidung mit folgenden Worten abgeschlossen:

"Die unmittelbar grundrechtsgebundene Dienststelle darf dem Personalrat keine Auskünfte erteilen, wenn damit zugleich das Persönlichkeitsrecht der Beschäftigten verletzt wird."

Auch dieser - allgemein das datenschutzrechtliche Verhältnis zwischen Dienststelle und Personalrat kennzeichnenden - Aussage des Bundesverwaltungsgerichts ist aus meiner Sicht uneingeschränkt zuzustimmen.