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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz (BayLfD)

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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 1.2.2007

6. Justiz

Im Berichtszeitraum habe ich anlassunabhängig zwei Staatsanwaltschaften und ein Amtsgericht vor Ort datenschutzrechtlich geprüft. Ferner habe ich einen Prüf- und Informationstermin bei der forensischen Abteilung eines Bezirkskrankenhauses durchgeführt. Bei zwei Justizvollzugsanstalten habe ich den Umgang mit den Gefangenendaten geprüft. Darüber hinaus habe ich mir Protokolle der Abrufe im Online-Abrufverfahren für das automatisierte Grundbuch SolumSTAR/SolumWEB angesehen und diese auf ihre formelle und materielle Richtigkeit überprüft.

Neben diesen anlassunabhängigen Prüfungen habe ich anlassbezogen aufgrund von Bürgereingaben einzelfallbezogene Prüfungen durchgeführt und bei Entwürfen von Gesetzen und Verwaltungsvorschriften sowie im Rahmen der Einführung von Formblättern für die Praxis, wie für die Dokumentation von Wohnraumüberwachungsmaßnahmen oder den DNA-Reihenuntersuchungen, auf die Berücksichtigung der datenschutzrechtlichen Erfordernisse hingewirkt.

6.1. Gesetzgebung

6.1.1. Gesetzliche Regelung von DNA-Massenscreening (DNA-Reihenuntersuchung)

In meinem 21. Tätigkeitsbericht (Nr. 7.8) hatte ich dargelegt, dass für die Probenentnahme und anschließende DNA-Analyse zum Zwecke der Aufklärung schwerwiegender Straftaten bei einem größeren Kreis von Personen, die nach bestimmten Kriterien ausgewählt wurden, ohne Tatverdächtige oder Beschuldigte zu sein (DNA-Reihenuntersuchung), eine Rechtsgrundlage fehlt. Wegen des völligen Fehlens verbindlicher Kriterien für die Durchführung eines DNA-Massenscreenings und dem mit der Maßnahme verbundenen sozialen Druck auf den zur Teilnahme ausgewählten Personenkreis war eine Durchführung allein auf der Grundlage der Einwilligung der Betroffenen aus datenschutzrechtlicher Sicht äußerst problematisch.

Diese Rechtsgrundlage hat der Gesetzgeber mit dem Gesetz zur Novellierung der forensischen DNA-Analyse vom 12.08.2005, das zum 01.11.2005 in Kraft getreten ist, geschaffen. Reihengentests sind nach § 81 h StPO nur zulässig bei Verbrechen gegen Leib oder Leben, Freiheit oder sexuelle Selbstbestimmung. Die Maßnahme darf nur von einem Richter angeordnet werden. Die Anordnung muss den betroffenen Personenkreis konkret anhand bestimmter Prüfungsmerkmale bezeichnen und ist zu begründen. Die betroffenen Personen sind zur Mitwirkung an der Untersuchung aber nicht verpflichtet. Sie ist nur mit ihrer Einwilligung zulässig. Darüber sind die betroffenen Personen schriftlich zu belehren.

Die erhobenen Daten dürfen nicht in der DNA-Analysedatei beim Bundeskriminalamt gespeichert werden. Die entnommenen Körperzellen sind unverzüglich zu vernichten, sobald sie für die Untersuchung im Rahmen des Reihengentests nicht mehr erforderlich sind.

Verweigert eine Person die freiwillige Teilnahme, darf dies nicht als Indiz für das Bestehen eines Tatverdachts angesehen werden. Nur für den Fall, dass aufgrund anderer Erkenntnisse die Entnahme einer Blutprobe zur Erforschung der Wahrheit unerlässlich ist, kann bei anderen Personen als Beschuldigten nach § 81 c StPO die Entnahme einer Blutprobe und deren molekulargenetische Untersuchung nach § 81 e StPO durch einen Richter angeordnet werden.

Ich habe das Innenministerium darauf hingewiesen, dass Tatorte einer neuen Tat weder von der ursprünglichen richterlichen Anordnung nach § 81 h StPO noch von der erteilten Einwilligung erfasst werden, auch wenn aufgrund der Tatausführung und anderer Umstände davon ausgegangen werden kann, dass es sich um denselben Täter handelt. Es bedarf in einem solchen Fall einer neuen richterlichen Anordnung sowie einer erneuten Einwilligung der Teilnehmer des früheren Reihengentests auch in diesen Abgleich. Vorstellbar ist m.E. lediglich, dass diese Teilnehmer nicht erneut zur Abgabe von Spurenmaterial aufgefordert werden, sondern die Einwilligung zur weiteren Verwendung des noch vorhandenen Spurenmaterials eingeholt wird. Wird diese (weitere) Einwilligung nicht erteilt, kann auch in diesem Fall bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen auf Antrag eine richterliche Einzelfallanordnung ergehen.

Das Staatsministerium des Innern hat sich meiner Auffassung angeschlossen und die Polizeiverbände auf die künftige Beachtung der Rechtslage hingewiesen.

6.1.2. Akustische Wohnraumüberwachung

In meinem 21. Tätigkeitsbericht (Nr. 9.3.5) hatte ich das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur akustischen Wohnraumüberwachung vom 03.03.2004 und den Gesetzgebungsentwurf der Bundesregierung zur Neuregelung dieser Vorschriften in der Strafprozessordnung dargestellt. Ich habe außerdem darauf hingewiesen, welche datenschutzrechtlichen Forderungen in diesem Entwurf bislang keine Beachtung gefunden hatten.

Mit dem Gesetz vom 24.06.2005 hat der Bundesgesetzgeber die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung im Grundsatz umgesetzt. Eine Wohnraumüberwachung darf nur noch dann angeordnet werden, soweit aufgrund tatsächlicher Anhaltpunkte anzunehmen ist, dass durch die Überwachung Äußerungen, die dem Kernbereich privater Lebensgestaltung zuzurechnen sind, nicht erfasst werden. Das Abhören und Aufzeichnen ist unverzüglich zu unterbrechen, soweit sich während der Überwachung Anhaltspunkte dafür ergeben, dass Äußerungen, die dem Kernbereich privater Lebensgestaltung zuzurechnen sind, erfasst werden. Dies bedeutet aber, dass beim Abhören von Gesprächen in den Privatwohnungen in der Regel live mitgehört werden muss, damit diese gesetzlichen Voraussetzungen in der Praxis eingehalten werden.

Zum Schutz der informationellen Selbstbestimmung hat der Gesetzgeber - wie von mir seit langem gefordert - auch eine Kennzeichnungspflicht für Daten, die durch eine Wohnraumüberwachung erlangt wurden, eingeführt. Nur durch eine derartige Kennzeichnung ist gewährleistet, dass die strikte Zweckbindung dieser Daten eingehalten wird und ihre vollständige Löschung zügig erfolgen kann, sobald sie für das konkrete Verfahren nicht mehr erforderlich sind.

Das Staatsministerium der Justiz hat auf meine Anregung hin einen Dokumentationsbogen zur akustischen Wohnraumüberwachung erstellt, der die Vorgaben des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 03.03.2004 und meine datenschutzrechtlichen Anforderungen umsetzt. Dieser soll den bayerischen Staatsanwaltschaften zur Verfügung gestellt werden. Er sieht insbesondere Angaben vor zum Objekt der angeordneten Maßnahme, zu evtl. Erkenntnissen über mögliche Kernbereichsgespräche sowie zu den verfahrenssichernden Voraussetzungen, wie Kennzeichnung der Daten, Weitergabe der erlangten Unterlagen, Akteneinsichtsgewährung und Benachrichtigung Betroffener oder deren Zurückstellung. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die gesetzlichen Vorgaben in der Praxis beachtet werden. Die Umsetzung und Vollständigkeit dieser Dokumentation sowie die Beachtung der gesetzlichen Vorgaben werde ich anlässlich meiner datenschutzrechtlichen Prüfungen kontrollieren.

6.1.3. Reform der verdeckten Ermittlungsmaßnahmen in der Strafprozessordnung

Die Große Koalition schreibt in ihrer Koalitionsvereinbarung vom 11.11.2005: "Wir werden die Regelungen zur Telekommunikationsüberwachung in der Strafprozessordnung im Sinne einer harmonischen Gesamtregelung der strafprozessualen heimlichen Ermittlungsmaßnahmen überarbeiten". Ich habe bereits mehrfach gefordert, dass der Gesetzgeber diese Überarbeitung auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Angriff nimmt.

Am 27.07.2005 hat das Bundesverfassungsgericht die Regelung der präventiven Telekommunikationsüberwachung in § 33 a Abs. 1 Nr. 2 und 3 Niedersächsisches Sicherheits- und Ordnungsgesetz für verfassungswidrig erklärt. Seine Ausführungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung knüpfen an das Urteil vom 03.03.2004 zur strafprozessualen Wohnraumüberwachung an. Daraus folgt, dass der durch die Menschenwürde garantierte unantastbare Kernbereich privater Lebensgestaltung im Rahmen aller verdeckten Datenerhebungen der Sicherheitsbehörden uneingeschränkt zu gewährleisten ist. Im Falle tatsächlicher Anhaltspunkte für die Annahme, dass eine Telekommunikationsüberwachung zum Kernbereich zählende Inhalte erfasst, ist ein Beweiserhebungsverbot zu normieren.

Die 70. Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder hat in einer Entschließung festgestellt, das die Gesetzgeber in Bund und Ländern aufgerufen sind, alle Regelungen über verdeckte Ermittlungsmethoden, auch im Bereich der Strafverfolgung, diesen gerichtlichen Vorgaben entsprechend auszugestalten (siehe Anlage Nr. 10). Diese Verpflichtung erstreckt sich auch auf die Umsetzung der gerichtlichen Vorgaben zur Wahrung des rechtsstaatlichen Gebots der Normenbestimmtheit und Normenklarheit. Im Rahmen der verfassungskonformen Ausgestaltung der Vorschriften sind die Gesetzgeber darüber hinaus verpflichtet, die gerichtlichen Vorgaben im Hinblick auf die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - vor allem die Angemessenheit der Datenerhebung - und eine strikte Zweckbindung umzusetzen.

Insbesondere halte ich folgende Punkte für dringend umsetzungsbedürftig:

  • Der Umfang des - seit Einführung der Vorschrift regelmäßig erweiterten - Straftatenkataloges des § 100 a StPO sollte im Hinblick auf Art und Schwere der Straftaten einer Überprüfung unterzogen werden. Ziel sollte dabei sein, die Telekommunikationsüberwachung auf schwere Straftaten zu begrenzen und die tatsächliche Relevanz der aufgeführten Tatbestände für die Praxis zu berücksichtigen.Um eine umfassende Kontrolle der Entwicklung von Telekommunikationsüberwachungsmaßnahmen zu gewährleisten, muss in der Strafprozessordnung eine Pflicht zur Erstellung aussagekräftiger Berichte geschaffen werden. Daneben muss auch die in § 110 Abs. 8 TKG geregelte statistische Berichtspflicht der Betreiber von Telekommunikationsanlagen und der Regulierungsbehörde beibehalten werden.
  • Der gesetzliche Richtervorbehalt darf nicht gelockert werden. Die Verwertung der angefertigten Aufzeichnungen sollte in Fällen staatsanwaltschaftlicher Eilanordnungen davon abhängig gemacht werden, dass ein Gericht rückwirkend deren Rechtmäßigkeit feststellt.
  • Um die Qualität der Entscheidungen zu verbessern, sollte die Regelung des § 100 b StPO dahingehend ergänzt werden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Anordnungen nach § 100 a StPO einzelfallbezogen darzulegen sind.
  • Der durch die Menschenwürde garantierte Kernbereich privater Lebensgestaltung ist zu gewährleisten. Datenerhebungen in diesem Bereich sind deshalb grundsätzlich unzulässig. Werden im konkreten Fall Inhalte erfasst, die den Kernbereich der privaten Lebensgestaltung betreffen, müssen ein absolutes Beweisverwertungsverbot, ein Speicherungsverbot und ein Löschungsgebot gesetzlich normiert werden.
  • Zum Schutz von Vertrauensverhältnissen sollte eine Regelung geschaffen werden, nach der Gespräche zwischen den Beschuldigten und zeugnisverweigerungsberechtigten Personen, also mit Angehörigen (§ 52 StPO), Berufsgeheimnisträgern (§ 53 StPO) und Berufshelfern (§ 53 a StPO), grundsätzlich nicht verwertet werden dürfen.
  • Die Verwendung der durch die Maßnahmen erlangten personenbezogenen Informationen ist einer strikten Zweckbindung, insbesondere im Hinblick auf die Einhaltung der jeweiligen Anforderungen für ihre Erhebung, zu unterwerfen. Verkehrsdaten, die nach Umsetzung der europäischen Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung von den Telekommunikationsunternehmen zu Strafverfolgungszwecken bereitzuhalten sind, dürfen nur zum Zwecke der Verfolgung schwerer Straftaten - insbesondere, wie in den Erwägungsgründen der Richtlinie genannt, in Fällen organisierter Kriminalität und Terrorismus - verwendet werden. § 100 g StPO bedarf einer entsprechenden Überarbeitung.
  • Zur Sicherung der Zweckbindung muss eine gesetzliche Verpflichtung zur Kennzeichnung der erlangten Daten geschaffen werden.
  • Der Umfang der Benachrichtigungspflichten ist im Gesetz näher zu definieren. Die Benachrichtigungsfrist und die richterliche Überprüfung ihrer Einhaltung bzw. ihres Aufschubs sollten geregelt werden.

Diese Forderungen sind grundsätzlich bei allen verdeckten Datenerhebungsmaßnahmen der Strafverfolgungsbehörden zu berücksichtigen. Dies gilt insbesondere für die Forderungen nach Überprüfung der Voraussetzungen für diese Maßnahme, Zweckbindung der erhobenen Daten, ausreichenden Kernbereichsschutz, Schutz von Vertrauensverhältnissen und Regelung von Benachrichtigungspflichten sowie Löschungsfristen.

6.1.4. Funkzellenabfrage

Unter "Funkzellenabfrage" ist das Verlangen der Ermittlungsbehörden gegenüber Telekommunikationsdiensteanbietern nach Auskunft über Telekommunikationsverbindungsdaten zu verstehen, die in einer bestimmten, räumlich bezeichneten Funkzelle, dem kleinsten geografischen Funkversorgungsbereich, in einem bestimmten Zeitraum anfallen. Sie wird auf die §§ 100 g, 100 h Abs. 1 Satz 2 StPO gestützt. Diese Regelungen halte ich als Grundlage einer Funkzellenabfrage für unzureichend. Im Hinblick auf die Intensität eines solchen Eingriffs, seine große Streubreite und die Einbeziehung zahlreicher Personen in den Wirkungsbereich dieser Maßnahme, die in keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten stehen und den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben, genügt der als Verfahrensvorschrift ausgestaltete § 100 h StPO dem verfassungsrechtlichen Gebot nach ausreichender Bestimmtheit gesetzlicher Regelungen nicht. Eine datenschutzkonforme Regelung muss insbesondere folgende Punkte berücksichtigen:

  • Funkzellenabfragen dürfen nur dann durchgeführt werden, wenn eine erhebliche Straftat begangen wurde und eine hinreichend sichere Tatsachenbasis vorliegt, dass der Täter telefoniert hat.
  • Im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall sind die Schwere der Straftat und die Anzahl der durch die Maßnahme möglicherweise betroffenen unbeteiligten Dritten gegeneinander abzuwägen.
  • Die Maßnahme ist räumlich und zeitlich auf den unbedingt notwendigen Umfang zu begrenzen.
  • Die Verbindungsdaten der Betroffenen müssen unverzüglich gelöscht werden, sobald ihre weitere Speicherung für das Ermittlungsverfahren nicht mehr erforderlich ist.
  • Funkzellenabfragen, insbesondere die Zahl der Maßnahmen, die Zahl der Betroffenen und die Bedeutung der Maßnahmen für die Ermittlungen sollten statistisch erfasst werden, um eine datenschutzrechtliche Überprüfung und Evaluation zu ermöglichen.

In der Praxis habe ich festgestellt, dass die erlangten Telekommunikationsverbindungsdaten in einer Reihe von Fällen für einen automatisierten Abgleich mit anderen Telekommunikationsverbindungsdaten von sog. tatrelevanten Örtlichkeiten genutzt werden. Hierfür sehe ich in der Strafprozessordnung keine Rechtsgrundlage.

Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder haben die Bundesministerin für Justiz auf die Unzulässigkeit dieser Vorgehensweise hingewiesen.

6.1.5. Datenschutz in der Dritten Säule der Europäischen Union

Die Europäische Union hat auch erhebliche Bedeutung für die Entwicklung des Datenschutzes in Europa. Für den Bereich der sog. dritten Säule (Innere Sicherheit und Justizpolitik) hat der Amsterdamer Vertrag, der am 01.05.1999 in Kraft getreten ist, die Zusammenarbeit neu geordnet und als neues Ziel die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts festgeschrieben.

Die in diesem Bereich gefassten Rahmenbeschlüsse haben jedoch keine unmittelbare innerstaatliche Wirkung, sondern müssen erst durch nationale Rechtsakte umgesetzt werden. Ich sehe es auch als meine Aufgabe an, mich bereits im Vorfeld solcher Beschlüsse für die Belange des Datenschutzes einzusetzen.

Der Europäische Rat hat das Haager Programm zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union am 04.11.2004 angenommen. Darin wird die Kommission ersucht, bis spätestens Ende 2005 Vorschläge zur Verwirklichung des Verfügbarkeitsgrundsatzes vorzulegen, damit der grenzüberschreitende Austausch von strafverfolgsrelevanten Informationen zwischen den Mitgliedstaaten verbessert wird. Die Kommission hat am 18.10.2005 einen Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über den Austausch von Informationen nach dem Grundsatz der Verfügbarkeit sowie am 11.10.2005 einen Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über den Schutz personenbezogener Daten, die im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen verarbeitet werden, vorgelegt.

Als Gegengewicht zu dem geplanten verstärkten grenzüberschreitenden Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden müssen verbindliche Regelungen über den Datenschutz mit dem Ziel der Schaffung eines hohen und einheitlichen Datenschutzstandards geschaffen werden. Die Entschließung der Konferenz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vom März 2006 "Mehr Datenschutz bei der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen" (siehe Anlage Nr. 14) unterstützt diese Forderung und gibt Hinweise für deren Umsetzung.

6.1.6. Aufbewahrungsbestimmungen für Justizakten

Bereits in meinem 19. (Nr. 7.2.1.) und 20. (Nr. 8.1.3.1.) Tätigkeitsbericht hatte ich über meine seit langem andauernden Bemühungen um eine gesetzliche Regelung für die Aufbewahrung von gerichtlichen Akten der Zivil- und Strafjustiz berichtet. Ich halte es für dringend notwendig, dass unverzüglich ein Aktenaufbewahrungsgesetz für die Justiz geschaffen wird. Das Oberlandesgericht Frankfurt am Main hatte bereits im Jahr 1998 entschieden, dass der Zustand einer fehlenden gesetzlichen Grundlage für die Aufbewahrung von Strafakten für eine Übergangsfrist noch hinzunehmen sei, dass dies jedoch nicht nur als mittelfristige Aufgabenstellung des Gesetzgebers betrachtet werden dürfe, sondern alsbald in Angriff zu nehmen sei (OLG Frankfurt, NJW 99, 73, 75).

Das Staatsministerium der Justiz geht hingegen davon aus, dass die Dauer der Aufbewahrung von Strafakten nach rechtskräftigem Abschluss des Strafverfahrens, ihre Aussonderung und Vernichtung einer Regelung durch ein eigenes formelles Gesetz nicht bedürfe. Die Strafprozessordnung biete eine hinreichende Rechtsgrundlage für die Aktenaufbewahrung. Eine Konkretisierung der Aufbewahrung und Aussonderung von Akten erfolge durch die bundeseinheitlichen Aufbewahrungsbestimmungen und die Aussonderungsbekanntmachung der Justiz.

Diese Ausführungen des Staatsministeriums der Justiz sind für mich nicht nachvollziehbar. Bereits das Bundesverfassungsgericht hat im Volkszählungsurteil vom 15.12.1983 (BVerfGE 65, 1) entschieden, dass der Einzelne zwar grundsätzlich Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden allgemeinen Interesse hinnehmen muss, diese Beschränkungen aber nach Art. 2 Abs. 1 GG einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage bedürfen, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entsprechen. Daran fehlt es nach wie vor. Verwaltungsvorschriften - wie die Aussonderungsbekanntmachung - können dieses Defizit nicht beheben. Bis zu einer durch den Gesetzgeber getroffenen Entscheidung ist deshalb für die Übergangszeit der grundrechtsfreundlichste Ausgleich zwischen dem staatlichen Interesse an der Aufgabenerfüllung der Strafverfolgungsbehörden und dem Anspruch des Einzelnen auf Löschung seiner Daten geboten. Dem entsprechen die Aussonderungsregelungen in der Bekanntmachung des Staatsministeriums der Justiz nicht. Sie sehen eine Aussonderung für Justizakten nach Ablauf der Aufbewahrungsfristen in vom Behördenleiter zu bestimmenden Zeitabständen, etwa alle fünf bis zehn Jahre vor. Ich halte es hingegen für notwendig, dass nach Ablauf der Aufbewahrungsfristen eine unverzügliche Aussonderung der Akten erfolgt. Dies habe ich dem Staatsministerium der Justiz mitgeteilt.

Das Ministerium hat daraufhin eine Befragung der Staatsanwaltschaften nach der tatsächlichen Praxis bei der Aktenaussonderung durchgeführt. Diese hat ergeben, dass mit einer Ausnahme jährlich zumindest Teilaussonderungen durchgeführt werden. Soweit eine Staatsanwaltschaft noch nicht jährlich Aussonderungen vornehme, werde das Staatsministerium der Justiz den Hintergründen nachgehen. Ich werde das Staatsministerium der Justiz auffordern, dafür Sorge zu tragen, dass nach Ablauf der Aufbewahrungsfristen bei allen bayerischen Staatsanwaltschaften zeitnah die Aktenaussonderung durchgeführt wird.

Zwischenzeitlich hat mir das Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen einen ersten Entwurf für ein Aktenaufbewahrungsgesetz zugeleitet, der unter Federführung von Nordrhein-Westfalen von einer durch die Justizministerkonferenz eingesetzten länderoffenen Arbeitsgruppe erarbeitet worden ist. Als Vorsitzender des Arbeitskreises Justiz der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder habe ich eine mit den Landesbeauftragten abgestimmte Stellungnahme abgegeben, die konkrete Verbesserungsvorschläge enthält.

6.1.7. Entwurf eines Gesetzes über genetische Untersuchungen zur Klärung der Abstammung in der Familie

Die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder haben sich bereits in der Vergangenheit gegen heimliche Vaterschaftstests ausgesprochen. Um Missbrauch zu verhindern, dürfen Gentests nur durchgeführt werden, wenn alle Betroffenen wirksam einwilligen oder wenn eine gerichtliche Anordnung auf Basis einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage vorliegt. Bei allem Verständnis für das Interesse des Vaters an der Feststellung seiner Vaterschaft müssen die elementaren Persönlichkeitsrechte des Kindes geschützt bleiben. Der Ausgleich von unterschiedlichen Interessen kann nicht durch heimliche Gentests, sondern nur im Rahmen gesetzlicher Regelungen erfolgen. So hat auch der Bundesgerichtshof in seinen beiden Entscheidungen vom 12.01.2005 festgestellt, heimlich veranlasste DNA-Vaterschaftsanalysen verstießen gegen das Persönlichkeitsrecht und die informationelle Selbstbestimmung des Kindes. Das Interesse des Vaters oder Scheinvaters, sich Gewissheit über seine Vaterschaft zu verschaffen, könne auch dann nicht als höherrangig angesehen werden, wenn es der Abwehr zivilrechtlicher Ansprüche, denen er als gesetzlicher Vater ausgesetzt sei, dienen solle.

An dieser verfassungsrechtlichen Bewertung kann die Schaffung einer einfachgesetzlichen Rechtsgrundlage, die - wie in einem Gesetzentwurf des Landes Baden-Württemberg vorgesehen - die Durchführung heimlicher DNA-Vaterschaftsanalysen ohne Einwilligung der Betroffenen oder gerichtliche Anordnung erlaubt, nichts ändern. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Gefahr, dass die offene Durchführung genetischer Untersuchungen auch in den Fällen, in denen sich herausstellt, dass das Kind vom Ehemann abstammt, zu einer schwerwiegenden Belastung der familiären Beziehungen führen kann. Ich habe meine datenschutzrechtlichen Erwägungen dem Staatsministerium der Justiz mitgeteilt und es gebeten, sich gegen den Gesetzentwurf des Landes Baden-Württemberg auszusprechen.

Im Zusammenhang mit der Problematik heimlicher Abstammungsuntersuchungen hat der Freistaat Bayern den Entwurf eines Gesetzes über genetische Untersuchungen zur Klärung der Abstammung in der Familie in den Bundesrat eingebracht (BR-Drs. 369/05). Der Gesetzentwurf sieht die Einfügung eines § 1600 f BGB-E vor, wonach die zur Vaterschaftsanfechtung gemäß § 1600 Abs. 1 BGB berechtigten Personen (rechtlicher Vater, Vaterschaftsprätendent und Mutter) einen Anspruch gegen das Kind auf Einwilligung in die Gewinnung einer genetischen Probe und die gendiagnostische Abstammungsuntersuchung haben. Die Mutter und das Kind sollen auch gegen die anderen anfechtungsberechtigten Personen einen solchen Anspruch haben, wenn deren Mitwirkung bei der Untersuchung erforderlich ist. Die Regelung bezieht sich auf außerhalb eines gerichtlichen Verfahrens privat in Auftrag gegebene von privaten Genlabors durchgeführte Tests; allerdings soll die Verwendung auf diesem Wege erlangter Tests im Rahmen eines nachfolgenden Vaterschaftsanfechtungsverfahrens zulässig sein.

Positiv beurteile ich am Gesetzentwurf Bayerns, dass Vaterschaftstests nur auf der Grundlage einer Einwilligung der Betroffenen durchgeführt werden können. Auch dass die Durchführung solcher Tests nicht die Anfechtung der Vaterschaft im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens zur Voraussetzung haben soll, halte ich für sachgerecht, da durchaus denkbar ist, dass anfechtungsberechtigte Personen die Frage der Abstammung klären möchten, ohne die rechtlichen Folgen auszulösen, die mit einer begründeten Anfechtung verbunden sind.

Sowohl der Gesetzesantrag des Freistaats Bayern als auch der Gesetzesantrag des Landes Baden-Württemberg sind derzeit noch in den Ausschüssen des Bundesrats anhängig. Das Plenum des Bundesrats hat über die Einbringung beider Gesetzentwürfe noch nicht abgestimmt. Vielmehr hat der federführende Rechtsausschuss des Bundesrats seine Beratungen über beide Entwürfe bis zum Wiederaufruf vertagt, damit die Möglichkeit besteht, Vorschläge zur Änderung oder Ergänzung der Gesetzentwürfe zu erörtern. Daraufhin wurde eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe eingerichtet, die nach Auskunft des Staatsministeriums der Justiz angesichts der komplexen Problemlage aber noch keinen konsensfähigen Vorschlag vorgelegt hat.

6.2. Gerichtlicher Bereich

6.2.1. Automatisiertes Grundbuchabrufverfahren SolumSTAR/SolumWEB

In meinem 21. Tätigkeitsbericht (Nr. 9.2.3) hatte ich bereits die Einführung des automatisierten Abrufverfahrens beim Grundbuch SolumSTAR/SolumWEB dargestellt. Ich habe mich in diesem Zusammenhang für eine Beschränkung der Abrufberechtigung für Gemeinden auf das Gemeindegebiet und eine Protokollierung der Abrufe dergestalt eingesetzt, dass nicht nur die abfragende Stelle, sondern auch der einzelne Bedienstete, der den Abruf vorgenommen hat, erkennbar ist. Dies erst ermöglicht es, die in § 83 Abs. 1 Satz 3 Grundbuchverordnung vorgesehenen Stichprobenkontrollen durch die aufsichtsführenden Stellen sinnvoll durchzuführen.

Das Staatsministerium der Justiz hat auf meine Forderung hin die gemeinsame IT-Stelle der bayerischen Justiz, unter deren Verantwortung das Verfahren entwickelt wurde, beauftragt, für Teilnehmer des Online-Grundbuch-Abrufverfahrens Gruppenkennungen einzurichten. Dabei ist für eine ordnungsgemäße Systemanmeldung die Eingabe des Bearbeiternamens erforderlich, der auch entsprechend protokolliert wird. Hinsichtlich der Forderung einer Beschränkung der Zugriffsberechtigung der Gemeinden haben sich die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder mit einem Schreiben an die Vorsitzende der Justizministerkonferenz gewandt. Eine Antwort auf dieses Schreiben steht noch aus.

Auf meine Veranlassung hat das Staatsministerium des Innern die Regierungen und die Landratsämter auf die Kontrollmöglichkeit beim Online-Abrufverfahren aus dem Grundbuch hingewiesen und gebeten, in geeigneten Abständen durch Stichproben die Rechtmäßigkeit der Abrufe zu kontrollieren. Ich habe durch Rückfrage beim Präsidenten des Oberlandesgerichts München, Zentrale Grundbuchspeicherstelle für Bayern, festgestellt, dass bisher 21 aufsichtsführende Stellen Protokolldaten zur Durchführung von Stichprobenkontrollen angefordert haben.

Zum Zwecke einer eigenen anlassunabhängigen
Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Abrufen habe ich die Zentrale Grundbuchspeicherstelle gebeten, eine Auswertung der Protokolldatei nach den jeweils 100 aktuellsten Abfragen durch bayerische Dienststellen durchzuführen. Aus den mir übersandten Protokolldaten habe ich zehn öffentliche Stellen ausgewählt und diese um Mitteilung des Anlasses und des berechtigten Interesses i.S.v. § 12 Grundbuchordnung sowie evtl. weiterer Rechtsgrundlagen der Datenabfragen gebeten. Die Prüfung hat ergeben, dass die Abfragen durch ein berechtigtes Interesse gerechtfertigt waren. In einem Fall wurde als Abfragegrund eine "Testabfrage" unter Verwendung des eigenen Grundstücks angegeben. Zu kritisieren war allerdings die in zahlreichen Fällen mangelhafte Angabe des Aktenzeichens bzw. des zugrunde liegenden Abfragegrundes. Ich habe mich deswegen an das Staatsministerium des Innern gewandt und darum gebeten, dafür Sorge zu tragen, dass in Zukunft eine ordnungsgemäße Dokumentation der Abfragen erfolgt. Dieses hat daraufhin die Aufsichtsbehörden daran erinnert, in geeigneten Abständen durch Stichprobenverfahren die Rechtmäßigkeit der Abrufe aus dem automatisierten Grundbuch zu kontrollieren und auf die Notwendigkeit einer ausreichenden Dokumentation hingewiesen.

6.2.2. Akteneinsicht in Bewährungshelferakten

Zur Zeit werden beim Oberlandesgericht München Qualitätsstandards in der Bewährungshilfe in Bayern als Arbeitshilfe für die bayerischen Bewährungshelfer erarbeitet. Der Präsident des Oberlandesgerichts München hat mich hierzu um Stellungnahme gebeten. Ich habe insbesondere auf die besondere Rolle des Bewährungshelfers und die sich daraus ergebenden Konsequenzen hingewiesen. Der Bewährungshelfer ist gegenüber dem Probanden auch unterstützend und helfend tätig und erfährt im Rahmen seiner Aufgabenwahrnehmung oft vertrauliche Dinge. So enthalten die Akten der Bewährungshelfer häufig sensible Daten, die der Proband z.B. gegenüber der Staatsanwaltschaft nicht offenbart hätte. § 203 Abs. 1 Nr. 5 StGB legt deshalb fest, dass ein Bewährungshelfer, weil er regelmäßig als staatlich anerkannter Sozialarbeiter oder Sozialpädagoge arbeitet, sich strafbar macht, wenn er unbefugt ein fremdes Geheimnis, namentlich ein zum persönlichen Lebensbereich gehörendes Geheimnis oder ein Betriebs- oder Geschäftsgeheimnis offenbart, das ihm in seiner Eigenschaft als Sozialarbeiter anvertraut oder sonst bekannt geworden ist. § 203 StGB verdeutlicht, dass der Gesetzgeber die in den Bewährungshelferakten enthaltenen Daten als besonders sensibel und schützenswert beurteilt, da zum Schutz dieser Daten die unbefugte Weitergabe unter Strafe gestellt ist.

Für zulässig halte ich deshalb die Erteilung von Auskünften und die Gewährung von Akteneinsicht durch den Bewährungshelfer an das die Bewährung überwachende Gericht im Rahmen der Regelung des § 56 d StGB und an die Richter und Beamten der Aufsichtsbehörden (vgl. Art. 17 Abs. 3 Satz 1 BayDSG). Über diese Regelungen hinaus sehe ich
- im Gegensatz zum Staatsministerium der Justiz - keine weitere Rechtsgrundlage für eine Datenübermittlung. Dies gilt auch für die Vorschriften über die Akteneinsicht in Gerichts- und Staatsanwaltschaftsakten in § 474 Abs. 1 StPO, die ich auf Bewährungshelferakten nicht für anwendbar halte.

Ich habe das Staatsministerium der Justiz aufgefordert, meine Auffassung in den Standards für die Bewährungshelfer umzusetzen. Eine Antwort des Staatsministeriums der Justiz steht noch aus.

6.3. Strafverfolgung

6.3.1. Mautdaten - Keine Verwendung zu Strafverfolgungszwecken

Eine staatliche Datennutzung von Mautdaten zu Strafverfolgungszwecken, die im Falle der Einführung einer entsprechenden Maut für Personenkraftwagen sämtliche Autofahrer betreffen würde, lehne ich ab. Politische Forderungen nach Nutzung der Mautdaten zur Verbrechensbekämpfung, die für die Öffentlichkeit vordergründig auf Mordfälle gestützt werden, zielen in Wirklichkeit auf eine Vielzahl von Straftaten, auch auf Vergehen (Straftaten von erheblicher Bedeutung) ab.

Solche Einzelfälle, so schwerwiegend und bedauerlich sie auch sind, dürfen nicht als Vehikel für die Mehrung staatlicher Überwachung missbraucht werden.

Der Umfang staatlicher Überwachungsmaßnahmen in den letzten Jahren ist stetig gewachsen (Wohnungs-, Telefon- und Videoüberwachung, Kennzeichenerkennung, Kontenabfrage). Es hat sich auch gezeigt, dass der Anwendungsbereich von Eingriffsbefugnissen, die zunächst mit dem Schutz vor besonders schwerwiegenden Bedrohungen begründet wurden, später erheblich erweitert wurden. Dieser Tendenz gilt es entgegenzuwirken. Staatliche Überwachungsmöglichkeiten müssen auf ein vertretbares Maß begrenzt werden, um einen Ausgleich zwischen informationeller Selbstbestimmung und Eingriffsbefugnissen zu schaffen.

Im Jahr 2004 wurde das Autobahnmautgesetz dahingehend geändert, dass eine Übermittlung, Nutzung oder Beschlagnahme nach anderen Rechtsvorschriften ausdrücklich für unzulässig erklärt wurde. Noch vor weniger als drei Jahren war der Gesetzgeber also der Auffassung, dass neben einem personenbezogenen Mautsystem keine allgemeine Überwachungsinfrastruktur geschaffen werden dürfe. Vor diesem Hintergrund sollte jetzt nicht eine Verwendung der Mautdaten für Zwecke der Verfolgung von Straftaten zugelassen und damit innerhalb verhältnismäßig kurzer Zeit das verfassungsrechtliche Gebot der Zweckbindung relativiert werden. Dabei geht es nicht um "Täterschutz" sondern um die Begrenzung staatlicher Überwachungsmöglichkeiten und um einen Ausgleich zwischen informationeller Selbstbestimmung und Eingriffsbefugnissen. Ich plädiere daher nachdrücklich dafür, dass eine staatliche Nutzung von Mautdaten zu Strafverfolgungszwecken nicht Realität werden darf.

6.3.2. Automatisierte Kennzeichenerkennung zu Strafverfolgungszwecken

Das Staatsministerium des Innern hat mir die durch die Projektgruppe automatisierte Kennzeichenerkennung des Polizeipräsidiums Niederbayern/Oberpfalz erarbeitete Errichtungsanordnung für die Arbeitsdatei automatisierte Kennzeichenerkennung (AKE-AD) zugesandt und mitgeteilt, dass es dieser in der beiliegenden Fassung gemäß Art. 47 Abs. 1 PAG zugestimmt hat. Aus der Errichtungsanordnung ergibt sich, dass die automatisierte Kennzeichenerkennung nicht nur entsprechend der Neuregelung im Polizeiaufgabengesetz im präventiven Bereich (siehe hierzu Nr. 4.14), sondern auch zu Zwecken der Strafverfolgung Anwendung finden soll. Dies soll nach Abstimmung des Staatsministeriums des Innern mit dem Staatsministerium der Justiz auf die Regelung der Kontrollstellen auf Straßen und Plätzen (§ 111 StPO) und, wegen der beabsichtigten Heimlichkeit der Maßnahme, zusätzlich auf § 100 f StPO (Maßnahmen ohne Wissen des Betroffenen außerhalb von Wohnungen) gestützt werden. Die Speicherung der Daten soll sich nach § 163 d Abs.1 Nr.1 StPO richten, der im Rahmen einer Schleppnetzfahndung die Speicherung von Daten, die an einer Kontrollstelle nach § 111 StPO angefallen sind, zulässt.

Ich habe das Staatsministerium des Innern darauf hingewiesen, dass ich für den repressiven Einsatz der automatisierten Kennzeichenerkennung in der Strafprozessordnung keine Rechtsgrundlage sehe:

Es liegt nicht in der Entscheidungskompetenz der Vollzugsbehörden, die durch die Fortschritte der Informationstechnologie neu geschaffenen Möglichkeiten von Erhebung, Verarbeitung und Verknüpfung von Daten, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind, beliebig in der Praxis einzusetzen. Es ist zunächst Aufgabe des Gesetzgebers eine grundsätzliche Entscheidung über das Ob des Einsatzes einer neuartigen (technischen) Maßnahme zu treffen und dann ggf. Zweck und Umfang der Maßnahme in einem verfassungskonformen Rahmen gesetzlich festzuschreiben.

Das Erfordernis einer speziellen gesetzlichen Rechtsgrundlage ergibt sich bereits aus der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach Grundrechtseingriffe einer klaren und detaillierten gesetzlichen Regelung bedürfen (vgl. auch Beschluss des 1. Senats des BVerfG vom 04.04.2006 zur Rasterfahndung). Das gilt insbesondere für repressive Grundrechtseingriffe, die sowohl durch Verdachtslosigkeit als auch durch eine große Streubreite gekennzeichnet sind, bei denen also zahlreiche Personen in den Wirkungsbereich einer Maßnahme einbezogen werden, die in keiner Beziehung zu einem konkreten Fehlverhalten stehen und den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben. Bei der automatisierten Kennzeichenerkennung handelt es sich um eine solche Maßnahme, die, wie die Rasterfahndung, einen unbestimmten Personenkreis trifft, der den Eingriff durch kein konkretes (Fehl-)Verhalten veranlasst hat. Anschließende informationsbezogene Ermittlungsmaßnahmen bergen im Falle ihres Bekanntwerdens bei Dritten die Gefahr einer stigmatisierenden Wirkung für die Betroffenen und so mittelbar das Risiko, im Alltag oder im Berufsleben diskriminiert zu werden, in sich. Dies stellt einen besonders intensiven Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Einzelnen aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art.1 Abs. 1 GG dar, da er nicht mehr mit hinreichender Sicherheit überschauen kann, welche ihn betreffenden Informationen bestimmten Bereichen seiner sozialen Umwelt bekannt sind (vgl. hierzu BVerfGE 65, 1 ff).

§ 111 StPO enthält keine Rechtsgrundlage für eine automatisierte Kennzeichenerkennung. Er regelt die Einrichtung von Kontrollstellen, an welchen nach dem Gesetzeswortlaut jedermann verpflichtet ist, seine Identität feststellen und sich, sowie mitgeführte Sachen durchsuchen zu lassen. Die Befugnisse an einer Kontrollstelle sind damit in § 111 StPO ausdrücklich und abschließend benannt. Weder der Gesetzeswortlaut noch die Kommentierung in der Rechtsliteratur lassen darauf schließen, dass darüber hinaus weitere einschneidende Eingriffe, insbesondere verdeckte Maßnahmen mit Hilfe des Einsatzes technischer Mittel, die zahlreiche unbeteiligte Dritte treffen, im Rahmen von Kontrollstellen i.S.v. § 111 StPO zulässig wären.

§ 111 StPO enthält zudem auch keinen Verweis auf § 100 f StPO und umgekehrt. Es liegt aber nicht im Ermessen der Vollzugsbehörden, Eingriffsgrundlagen nach Belieben kumulativ anzuwenden, um zum erwünschten Ergebnis zu gelangen. Dies kann ausschließlich mit entsprechenden Verweisungen durch den Gesetzgeber bestimmt werden.

Die Maßnahme der repressiven automatisierten Kennzeichenerkennung ist auch nicht allein von der Eingriffsgrundlage des § 100 f StPO gedeckt. § 100 f StPO bestimmt, dass ohne Wissen des Betroffenen außerhalb von Wohnungen Bildaufnahmen hergestellt werden dürfen, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. § 100 f Nr. 2 StPO regelt die Verwendung "sonstiger besonderer für Observationszwecke bestimmte technische Mittel". Hieraus folgt, dass Bildaufnahmen nach Nr. 1 ebenfalls ausschließlich zu Observationszwecken hergestellt werden dürfen. Die Fahndung nach einem flüchtigen Straftäter mit Hilfe von Kontrollstellen an Ausfallstraßen stellt jedoch keine Observation dar, denn unter Observation versteht man das planmäßig angelegte Beobachten einer bestimmten Person und deren Umfeld, um sich ein Bewegungsbild zu verschaffen und Strukturen aufzuspüren.

Zu unterscheiden von der Frage einer Rechtsgrundlage für die automatisierte Kennzeichenerkennung ist die Frage der Zulässigkeit der Speicherung der durch diese Maßnahme erlangten Daten und deren späterer Abgleich mit Dateien. § 163 d StPO stellt dafür keine Rechtsgrundlage dar. Dort ist die Zulässigkeit der Speicherung von Daten über die Identität von Personen sowie von Umständen geregelt, die an Kontrollstellen nach § 111 StPO angefallen sind. Solche Umstände können auch amtliche Kennzeichen von Kraftfahrzeugen sein. Da § 111 StPO aber keine Rechtsgrundlage für eine automatisierte Kennzeichenerkennung darstellt, kann sich eine Speicherung auch nicht auf § 163 d StPO berufen.

Ich habe deshalb den Staatsminister des Innern und die Staatsministerin der Justiz gebeten, dafür Sorge zu tragen, dass die automatisierte Kennzeichenerkennung ohne ausreichende gesetzliche Grundlage auch in Bayern nicht zu Strafverfolgungszwecken eingesetzt wird.

6.3.3. Benachrichtigungspflicht gemäß § 101 StPO bei Telekommunikationsüberwachungsmaßnahmen

Bereits in meinem 21. Tätigkeitsbericht (Nr. 9.3.6) hatte ich dargestellt, dass ich anlässlich der Prüfung der praktischen Durchführung von Telekommunikationsüberwachungsmaßnahmen (TKÜ-Maßnahmen) bei einer Staatsanwaltschaft festgestellt habe, dass datenschutzrechtliche Mängel vor allem hinsichtlich der Benachrichtigung der Beteiligten über die durchgeführte Maßnahme zu verzeichnen waren.

In meinem Schriftwechsel mit dem Staatsministerium der Justiz ist mir insbesondere entgegengehalten worden, dass der Benachrichtigungspflicht der Staatsanwaltschaft auch durch die vollständige Akteneinsicht des Verteidigers des Beschuldigten Rechnung getragen werde. Ich teile diese Auffassung grundsätzlich nicht. § 101 Abs. 1 StPO legt fest, dass die Beteiligten durch die Staatsanwaltschaft von den getroffenen Maßnahmen zu benachrichtigen sind, sobald dies ohne Gefährdung des Untersuchungszwecks, der öffentlichen Sicherheit von Leib oder Leben einer Person sowie der Möglichkeit der weiteren Verwendung eines eingesetzten, nicht offen ermittelnden Beamten geschehen kann. Diese Benachrichtigung ist als aktive Pflicht der Staatsanwaltschaft normiert. Die Gewährung von Akteneinsicht an einen bevollmächtigten Verteidiger kann diese aktive Benachrichtigungspflicht grundsätzlich nicht ersetzen. Die Staatsanwaltschaft muss vielmehr sicherstellen, dass der Beschuldigte von der getroffenen TKÜ-Maßnahme tatsächlich Kenntnis erlangt. Solange offenbleibt, ob sich zum Zeitpunkt der Akteneinsicht die Information, dass eine TKÜ-Maßnahme durchgeführt wurde, in der Akte befand, in welchem Umfang Einsicht in die Akten genommen und ob Erkenntnisse bezüglich der TKÜ-Maßnahme daraus gewonnen wurden, bleibt es bei der nachträglichen Benachrichtigungspflicht. Auf die grundrechtliche Bedeutung der Benachrichtigung hat auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 03.03.2004 zur Wohnraumüberwachung hingewiesen. Durch die gesetzlich geregelte Benachrichtigung sei der nachträgliche Rechtschutz der Betroffenen hinreichend gesichert. Dies entspreche dem Anspruch auf effektiven Rechtschutz aus Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz.

Das Staatsministerium der Justiz hat schließlich eine Änderung der Textbausteine der Formblätter für die Gewährung der Akteneinsicht der Staatsanwaltschaften veranlasst. Es wird nun bei Gewährung der Akteneinsicht nach Durchführung von TKÜ-Maßnahmen der akteneinsichtnehmende Verteidiger schriftlich auf die Anordnung der Telefonüberwachung hingewiesen.

Diese Änderung der Formblätter begrüße ich aus datenschutzrechtlicher Sicht. Es ist jedoch festzustellen, dass dieser Vermerk im Rahmen der Akteneinsicht nicht dazu führen kann, dass eine Benachrichtigung generell unterbleibt. Es verbleibt selbstverständlich bei der primären gesetzlichen Pflicht der Staatsanwaltschaft, die Beteiligten von den getroffenen Maßnahmen dann zu benachrichtigen, sobald dies ohne Gefährdung des Untersuchungszwecks möglich ist. Ein Abwarten bis zu einem etwaigen Einsichtsgesuch des Verteidigers ist demnach nicht vertretbar.

Ich werde mich weiterhin für die Beachtung dieser Benachrichtigungspflicht einsetzen und die Handhabung der geänderten Formblätter in der Praxis beobachten.

6.3.4. Speicherung Minderjähriger in der staatsanwaltschaftlichen Vorgangsverwaltung

Im Zusammenhang mit zwei Eingaben gesetzlicher Vertreter strafunmündiger Kinder, gegen die staatsanwaltschaftliche Ermittlungsverfahren eingeleitet worden waren, hatte ich die Zulässigkeit folgender datenschutzrechtlich relevanter Eingriffe zu klären:

  • Speicherung personenbezogener Daten strafunmündiger Kinder in der staatsanwaltschaftlichen Vorgangsverwaltung unter dem Status eines Beschuldigten,
  • Eintragung von Vorgängen, die den Verdacht des von Kindern begangenen rechtswidrigen und mit Strafe bedrohten Handelns zum Gegenstand haben, in das staatsanwaltschaftliche Js-Register.

Die Speicherung personenbezogener Daten strafunmündiger Kinder zum Zwecke der staatsanwaltschaftlichen Vorgangsverwaltung sehe ich in Übereinstimmung mit dem Staatsministerium der Justiz grundsätzlich als zulässig an, da dies zum Nachweis des Vorgangs erforderlich ist. Strafunmündige Kinder, die verdächtig sind, objektiv Straftatbestände verwirklicht zu haben, werden aber unter der Kennziffer 01 als Beschuldigte gespeichert. Das Staatsministerium der Justiz begründet dies im Wesentlichen wie folgt:

Der Katalog der Kennzahlen sei abschließend und könne nicht ohne Änderung des Vorgangsverwaltungsprogramms erweitert werden, denn die Kennzahlen dienten nicht nur der Unterrichtung des Sachbearbeiters, sondern auch der Steuerung des Fachverfahrens selbst. Die Kennzahl 01 stehe zwar für Beschuldigter, durch die Vergabe dieser Kennzahl werde dem strafunmündigen Kind aber nicht ein Beschuldigtenstatus im materiell-rechtlichen oder strafprozessualen Sinne verliehen. Die Kennzahl weise lediglich aus, welche zu einem Verfahren erfasste Person diejenige sei, deren Verhalten Gegenstand des Ermittlungsverfahrens sei. Eine besser geeignete Kennzahl für registrierte strafunmündige Kinder stehe in dem Programm nicht zur Verfügung. Auf dem Auszug der Verfahrensliste sei im Übrigen vermerkt: "Eingestellt mangels Schuldfähigkeit".

Schon die in Bayern praktizierte Eintragung von Kindern ins Js-Register, das Register der Staatsanwaltschaften für Straf- und Bußgeldsachen, erscheint datenschutzrechtlich nicht unproblematisch, selbst wenn sich aus den gespeicherten Daten ergeben würde, dass es sich bei dem betroffenen Kind nicht um einen Beschuldigten handelt. Es besteht nämlich die Möglichkeit der Eintragung des Vorgangs in das sog. AR-Register, in das alle Mitteilungen einzutragen sind, die nicht auf die Einleitung eines Strafverfahrens abzielen oder bei denen zweifelhaft ist, in welches Register sie einzutragen sind. Auf jeden Fall ist aber die Zuweisung eines Beschuldigtenstatus an strafunmündige Kinder abzulehnen, weil strafunmündige Kinder keine Beschuldigten im rechtlichen Sinne sind und deshalb ihre Speicherung unter diesem Status unzutreffend und damit unzulässig ist (vgl. § 489 Abs. 1 StPO). Rein technische Umstände, wie die Notwendigkeit der Änderung des Vorgangsverwaltungsprogramms zur korrekten Speicherung von Strafunmündigen oder die Anfügung eines die unzutreffende Speicherung erläuternden Vermerks können diesen Mangel nicht beheben.

Ich halte es deshalb für erforderlich, dass strafunmündige Kinder unter einem anderen Status gespeichert werden, der ihrem materiell-rechtlichen bzw. strafprozessualen Status entspricht. Aufgrund der Tatsache, dass die Strafunmündigkeit durch den Vermerk "Eingestellt mangels Schuldunfähigkeit" jedenfalls für die zugriffsberechtigten Justizangehörigen erkennbar sein dürfte, sehe ich von weiteren Maßnahmen ab.

6.3.5. Förmliche Verpflichtung bei Übermittlung personenbezogener Informationen aus Strafakten an private Forschungseinrichtungen

Die Erforderlichkeit einer förmlichen Verpflichtung von privaten Forschern, die personenbezogene Daten von Staatsanwaltschaften erhalten, ergibt sich aus § 476 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 1, letzter Halbsatz StPO. § 476 Abs. 3 Satz 2 StPO verweist ausdrücklich auf § 1 Abs. 4 Nr. 2 Verpflichtungsgesetz, wonach diejenige Behörde die für die Verpflichtung zur Geheimhaltung zuständig ist, von der Landesregierung durch Rechtsverordnung bestimmt wird. Die förmliche Verpflichtung dient dem Schutz des Persönlichkeitsrechts desjenigen, dessen personenbezogene Daten in den Akten der Staatsanwaltschaften gespeichert sind. Eine (wirksame) förmliche Verpflichtung würde für den Fall, dass der Forscher Privatgeheimnisse verletzte, eine Strafbarkeit gemäß § 203 Abs. 2 Nr. 6 StGB nach sich ziehen. Auf meine Anfrage beim Staatsministerium der Justiz, wen die Landesregierung durch Rechtsverordnung als für die Verpflichtung zuständige Behörde bestimmt hat, wurde mir mitgeteilt, dass grundsätzlich für die Verpflichtung die Stelle zuständig sei, die auch für die Entscheidung über die Auskunftserteilung oder die Bewilligung von Akteneinsicht zu entscheiden habe, mithin also die Staatsanwaltschaften bzw. das mit der Sache befasste Gericht. Eine bayerische Zuständigkeitsverordnung gebe es insoweit nicht. Dies entspreche auch dem Regelungszustand in den anderen Bundesländern. Da bislang Schwierigkeiten in der Praxis nicht aufgetreten seien, werde kein Handlungsbedarf gesehen.

Der Hinweis auf die in der Praxis nicht bekannt gewordenen Probleme ist angesichts der eindeutigen Rechtslage ohne Relevanz. Eine Verpflichtung durch eine aufgrund praktischer Erwägungen aber ohne ausreichende Rechtsgrundlage handelnde Stelle ist rechtlich nicht wirksam und dürfte auch nicht den vom Gesetzgeber durch die Strafbarkeitsfolge des § 203 Abs. 2 Nr. 6 StGB beabsichtigten Schutz auslösen. Die Haltung des Staatsministeriums der Justiz ist deshalb für mich nicht verständlich. Auch andere Bundesländer, beispielsweise Hamburg und Hessen hatten dieses Problem erkannt und haben mittlerweile eine entsprechende Verordnung erlassen. Ich sehe im Gegensatz zum Staatsministerium der Justiz dringenden Handlungsbedarf und habe gefordert, dass entweder auch in Bayern eine entsprechende Regelung in die Wege geleitet wird oder aber Datenübermittlungen an private Stellen zu Forschungszwecken generell ausgeschlossen werden.

6.3.6. Aktenübersendung der Staatsanwaltschaften an meine Behörde

Gemäß Art. 9 Bayerisches Datenschutzgesetz (BayDSG) kann sich jeder an den Landesbeauftragten für den Datenschutz mit dem Vorbringen wenden, bei der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung seiner personenbezogenen Daten durch öffentliche Stellen in seinen Rechten verletzt worden zu sein. Wenn mir Petenten unter Schilderung eines konkreten Sachverhalts Anhaltspunkte für Datenschutzverletzungen durch die Speicherung strafrechtlicher Vorgänge in polizeilichen Dateien benennen, benötige ich für meine datenschutzrechtliche Überprüfung regelmäßig die der Speicherung zugrundeliegenden staatsanwaltschaftliche Ermittlungsakten. Die Übersendung der von mir angeforderten Akten durch die aktenführenden Justizbehörden erfolgt leider nicht unmittelbar an mich, sondern auf dem Dienstweg über das Staatsministerium der Justiz. Von dort erhalte ich die Akten in der Regel nicht vor Ablauf eines Monats seit der Anforderung, in nicht wenigen Fällen dauert die Aktenübersendung auch erheblich länger. Dies verzögert die Bearbeitung der der Anforderung zugrunde liegenden Eingabe durch mich in einer für den Petenten nicht zumutbaren Weise.

Obwohl die Pflicht zur Unterstützung meiner Behörde und damit die Verpflichtung zur Übersendung der angeforderten Akten nach Art. 32 BayDSG die jeweilige speichernde Stelle selbst betrifft, habe ich in den seinerzeitigen Verhandlungen zugestimmt, dass die Zuleitung von Verfahrensakten der Justiz auf dem Dienstweg erfolgt. Dabei bin ich allerdings davon ausgegangen, dass eine Übersendung der Akten in einem angemessenen Zeitraum erfolgt. Da dies in der Regel nicht der Fall ist, habe ich das Staatsministerium der Justiz bereits mehrfach darum gebeten, dass die Akten - wie in anderen Geschäftsbereichen auch - durch die aktenführende Stelle unmittelbar an mich übersandt werden. Dies würde nicht nur die Dauer der Zuleitung verkürzen, sondern auch die Arbeitsbelastung der bisher mit der Übersendung befassten Dienststellen (Staatsanwaltschaft, Generalstaatsanwaltschaft, Justizministerium) reduzieren. Da Gegenstand meiner Prüfung, für die ich die Justizakten benötige, fast ausschließlich nicht Maßnahmen der Justizbehörden, sondern regelmäßig polizeiliche Speicherungen sind, ist auch im Hinblick auf die vom Staatsministerium der Justiz ausgeübte Dienstaufsicht über die Justizbehörden der bisherige arbeitsaufwendige, zeitraubende und auch unübliche Weg der Aktenübersendung auf dem Dienstweg nicht notwendig.

Das Staatsministerium der Justiz hat eine solche Änderung bisher abgelehnt, gleichwohl aber die Leiter der Staatsanwaltschaften gebeten, für eine zügige Aktenübersendung zu sorgen. Eine signifikante Besserung ist trotz dieser Bitte aber nicht zu erkennen. Das Verfahren bedarf deshalb im Interesse einer zügigen Bearbeitung von Eingaben dringend der Änderung.

6.4. Justizvollzug

Die im Juni und Juli 2006 vom Bundestag und Bundesrat beschlossene Föderalismusreform hat u.a. die Verteilung der Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern sowie die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes zum Inhalt. Sie ist am 1.September 2006 in Kraft getreten. Danach liegt künftig die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Strafvollzug bei den Ländern. Dies gilt auch für den Jugendstrafvollzug, für den das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 31. Mai 2006 die Schaffung einer spezifischen gesetzlichen Grundlage gefordert hat. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber eine Frist bis Ende 2007 gesetzt. Nach meiner Kenntnis gibt es bereits einen bayerischen Diskussionsentwurf eines Gesetzes über den Vollzug der Freiheitsstrafe, der Jugendstrafe und der Sicherungsverwahrung (Bayerisches Strafvollzugsgesetz - BayStVollzG). Dieser ist mir bisher leider vom Staatsministerium der Justiz noch nicht zur datenschutzrechtlichen Beurteilung zugeleitet worden. Sobald dies der Fall sein wird, werde ich den Entwurf einer umfassenden datenschutzrechtlichen Prüfung unterziehen. Dabei werde ich insbesondere auf einen hohen datenschutzrechtlichen Standard achten und mich dafür einsetzen, dass keine Reduzierung des bisherigen bundesrechtlich geregelten Datenschutzniveaus erfolgt. Dies gilt insbesondere für die Vorschriften zur Erhebung, Verarbeitung, Nutzung und Zweckbindung von Daten, den Schutz besonders sensibler Daten, Berichtigungs- und Löschungsvorschriften, sowie für Regelungen zur Überwachung des Besuchs- und Schriftverkehrs. Dabei werde ich auch die Erfahrungen aus meinen datenschutzrechtlichen Prüfungen von Justizvollzugsanstalten einbringen.

6.4.1. Zentrale Vollzugsdatei

Wie bereits in meinem 21. Tätigkeitsbericht (Nr. 9.4.1) dargelegt, hat das Staatsministerium der Justiz eine Zentrale Vollzugsdatei Bayern (ZVD) auf der Grundlage von §§ 179 ff. Strafvollzugsgesetz aufgebaut. Diese Datei ist nunmehr endgültig freigegeben worden. Polizei, Staatsanwaltschaften, Strafgerichte und Justizvollzugsanstalten können im Rahmen ihrer Aufgaben in Ermittlungs-, Straf- und Strafvollstreckungsverfahren sowie im Strafvollzug auf die Datei zugreifen. Die Datenkommunikation zwischen den beteiligten Behörden erfolgt automatisiert über das Justiznetz. Neuzugänge und Veränderungen der Datei werden im Rahmen der gesetzlichen Mitteilungspflichten zeitgleich automatisiert an das Bayerische Landeskriminalamt übermittelt und in das dortige INPOL-System übernommen.

Rechtsgrundlage für die Datenübermittlungen bezüglich Beginn, Unterbrechung und Beendigung von Freiheitsentziehungen durch die Justizvollzugsanstalt an das Landeskriminalamt ist § 180 Abs. 4 Satz 2 Strafvollzugsgesetz i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 3 Bundeskriminalamtsgesetz. Die Übermittlung der aus erkennungsdienstlichen Maßnahmen der JVA erlangten Daten ist zulässig gemäß § 86 Abs. 2 Satz 2 Strafvollzugsgesetz. Als Rechtsgrundlage einer Übermittlung weiterer Daten kommt § 180 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 Strafvollzugsgesetz in Betracht.

Ich halte die Übermittlung von sog. Sicherheitsvermerken, die Beschreibungen wie "gewalttätig" u.a. enthalten, nur im Einzelfall, soweit sie für ein Ermittlungsverfahren oder zum Zweck der Abwehr konkreter Gefahren benötigt werden, gemäß § 180 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 Strafvollzugsgesetz für zulässig. Das Staatsministerium der Justiz ist anderer Ansicht. Die generelle Übermittlung der Sicherheitsvermerke sei notwendig, weil die Justiz im Gegensatz zur Polizei nach Abschluss des Strafverfahrens über qualitativ und quantitativ bessere Informationen zur Persönlichkeit der Täter verfüge. Die Sicherheitsvermerke dienten z.B. im Rahmen der Auswertung von Aktenbeständen oder Informationen aus dem Informationssystem der Polizei auch zur Einschätzung von Tatverdächtigen in aktuellen Ermittlungsverfahren. Daneben dienten sie dem Schutz von Leib und Leben der Polizeibeamten in den Fällen, in denen entflohene und nicht wieder zurückgekehrte Häftlinge in die Justizvollzugsanstalt zurückgeführt werden müssen oder wenn die Polizei Gefangene während einer Hafterleichterung kontrolliert.

Ich meine, dass für eine Übermittlung der Sicherheitsvermerke sämtlicher inhaftierter Personen kein Anlass besteht, nachdem in keiner Weise ersichtlich ist, von welchen dieser Personen künftig konkrete Gefahren ausgehen oder gegen welche erneut wegen Straftaten ermittelt werden wird. Die fehlende Erforderlichkeit einer generellen Datenübermittlung ergibt sich insbesondere aus der Anzahl der Entweichungen und Ausbrüche, die in den Jahren 2004 und 2005 jeweils bei ca. 10 Entweichungen und 0 Ausbrüchen lag. Soweit die Übermittlung dem Schutz von Leib und Leben von Polizeibeamten in den Fällen der Rückführung entwichener Häftlinge, der Vernehmung von Häftlingen und der Kontrolle dieser Personen während einer Hafterleichterung dienen soll, müsste im Einzelfall das Vorliegen der Voraussetzungen des § 180 Abs. 2 Nr. 2 oder Nr. 4 Strafvollzugsgesetz festgestellt werden. Insbesondere im Falle von Hafterleichterungen dürften diese grundsätzlich nicht vorliegen, da nach der gesetzlichen Regelung des § 11 Abs. 2 Strafvollzugsgesetz Gefangenen, von denen die konkrete Gefahr erneuter Straftaten ausgeht, keine Vollzugslockerungen genehmigt werden dürfen. Die generelle Datenübermittlung zum Zwecke der Vorratsdatenspeicherung ist deshalb aus meiner Sicht unzulässig.

Insbesondere sog. gesundheitsbezogene Sicherheitsvermerke (z.B. "Ansteckungsgefahr") unterliegen als Daten, die einem Arzt i.S.v. § 203 Abs. 1 StGB anvertraut wurden, einem strengen Schutz. Für sie gilt die strenge Zweckbindung des § 182 Abs. 2 (für den Berufsgeheimnisträger) und Abs. 3 Strafvollzugsgesetz (für die JVA). Die Übermittlung dieser sensiblen Gesundheitsdaten an die Polizei kann für den Fall der konkreten Entweichung zum Zwecke der Eigensicherung, der Gefahrenabwehr oder auch zum Schutz des Entwichenen zulässig sein. Eine generelle Übermittlung ist dagegen nicht gerechtfertigt.

Das Staatsministerium der Justiz hat trotz meiner Bedenken die Zentrale Vollzugsdatei ohne Änderung in diesem Punkt freigegeben.

6.4.2. Nutzung des Vollzugsgeschäftsstellenprogramms ADV-Vollzug

Bereits in meinem 20. Tätigkeitsbericht (Nr. 8.3.6) hatte ich über das Informationssystem ADV-Vollzug berichtet. Ich habe die fehlende Beschränkung des Zugriffs für die Bediensteten auf die Daten der Gefangenen, für die sie dienstlich zuständig sind, leider im Hinblick auf die vom Staatsministerium der Justiz angeführte hohe Fluktuation bei Gefangenen und Personal sowie der Vielzahl unterschiedlicher Aufgaben der Bediensteten nicht durchsetzen können. Umso wichtiger ist unter Gesichtspunkten der Prävention und der Nachvollziehbarkeit eine vollständige Protokollierung sämtlicher Zugriffe auf die Daten im Verfahren ADV-Vollzug. Bei einer Prüfung in einer Justizvollzugsanstalt habe ich festgestellt, dass eine Protokollierung der Zugriffe nur dann erfolgt, wenn Daten verändert, eingetragen oder gelöscht werden. Eine Protokollierung lesender Zugriffe auf die gespeicherten Daten erfolgt nicht.

Ich habe dies gegenüber dem Staatsministerium der Justiz und der Justizvollzugsanstalt bemängelt. Mir wurde entgegengehalten, dass der Schutz der Daten vor unbefugtem Zugriff durch die Kontrolle des Zugangs zu den Rechnern und des Zugriffs auf die Anwendungsprogramme gewährleistet werde. Außerdem lägen bisher keine Erkenntnisse vor, dass Bedienstete des Bayerischen Justizvollzugs gegen ihre Pflichten verstoßen und sich unzulässig Informationen über Gefangene beschafft hätten. Diese Argumentation überzeugt nicht. Eine personengebundene Beschränkung der Zugriffsmöglichkeiten für die einzelnen Bediensteten erfolgt nicht, so dass von einer individuellen Zugangskontrolle nicht die Rede sein kann. Zweckfremde Nutzung kann bislang mangels Überprüfungsmöglichkeit kaum bekannt werden, so dass eine Berufung auf fehlende Kenntnis wenig hilfreich ist. Eine Protokollierung hat präventive Wirkung und ermöglicht ggf. die Sanktionierung unzulässiger Datenabfragen. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass in dem Informationssystem ADV-Vollzug auch sensible Gesundheitsdaten, die grundsätzlich der in § 203 Abs. 1 Nr. 1 StBG sanktionierten Schweigepflicht unterliegen, in Form von sog. Sicherheitsvermerken gespeichert werden (vgl. 20. Tätigkeitsbericht Nr. 8.3.5.1).

Das Staatsministerium der Justiz hat sich zwischenzeitlich zumindest zu einer beschränkten Protokollierung lesender Zugriffe bereit erklärt.

6.4.3. Gesundheitsdatenübermittlung innerhalb einer Justizvollzugsanstalt

Wie ich bereits in meinem 20. Tätigkeitsbericht (Nr. 8.3.5.1) ausgeführt habe, unterliegen auch die Erkenntnisse des Anstaltsarztes in einer Justizvollzugsanstalt grundsätzlich der in § 203 Abs. 1 Nr. 1 StGB sanktionierten ärztlichen Schweigepflicht. Bei der Prüfung in einer Justizvollzugsanstalt habe ich festgestellt, dass eine schriftliche Regelung dieses sensiblen Bereichs nicht existiert. Der Anstaltsleiter teilte mir dazu mit, es gebe aber eine Absprache, nach der bei ansteckenden Krankheiten von erheblichem Gewicht der Anstaltsleiter, sein Vertreter und die für die Betreuung des infizierten Gefangenen zuständigen Sozialarbeiter zum Zwecke des Schutzes der eigenen Gesundheit und auch der anderen in der Justizvollzugsanstalt befindlichen Personen informiert würden. Der stellvertretende Anstaltsleiter würde ferner den Vollzugsgeschäftsstellenverwalter informieren, damit in den Gefangenenpersonalakt und die EDV ein entsprechender Sicherheitsvermerk eingetragen werde. Derartige Sicherheitsvermerke könnten im Rahmen der allgemeinen Zulassung zur Nutzung der EDV eingesehen werden.

Aus datenschutzrechtlicher Sicht sollte im Hinblick auf die Sensibilität der Gesundheitsdaten der Gefangenen und zur Verbesserung der Rechtssicherheit eine schriftliche Regelung erfolgen, in welchen Fällen Erkrankungen offenbart werden. Im Hinblick auf den besonderen Schutz von Gesundheitsdaten gemäß § 182 Strafvollzugsgesetz erscheint es zudem problematisch, dass Sicherheitsvermerke mit Gesundheitsbezug von sämtlichen Bediensteten einer Justizvollzugsanstalt sowohl in der Vollzugsdatei wie auch in der Gefangenenpersonalakte eingesehen werden können. Nach Ansicht der Justizvollzugsanstalt sei sowohl im Hinblick auf die Behandlung der Gefangenen als auch die Ordnung der Anstalt eine Beschränkung der Einsichtnahme in diese Vermerke auf einzelnen Bedienstete oder eine bestimmte Gruppe von Bediensteten nicht sachgerecht. Sie wäre zudem mit der Organisationsstruktur einer Justizvollzugsanstalt nicht vereinbar. Eine schriftliche Regelung der Fälle, in denen Erkrankungen von Gefangenen offenbart werden, sei in Vorbereitung. Das Staatsministerium der Justiz teilt die Ansicht der Justizvollzugsanstalt, dass der Anstaltsleiter im Hinblick auf seine Gesamtverantwortung für seine Anstalt, insbesondere die ihm unterstellten Beschäftigten, die ihm anvertrauten Gefangenen und ggf. für Dritte in der Lage sein muss, auch gesundheitsbezogene Daten zu offenbaren. Eine Beschränkung der Einsichtnahme in Sicherheitsvermerke auf einzelne, womöglich namentlich bestimmte Beschäftigte sei nicht praktikabel.

Angesichts dieser Argumentation und der fehlenden Beschränkung des Zugriffs auf Gefangenenpersonalakten und automatisiert gespeicherte Daten für Justizvollzugsbedienstete, halte ich es für dringend, dass eine nachprüfbare Dokumentation erfolgt, welcher Bedienstete zu welchem Zweck und zu welchem Zeitpunkt Einsicht in die EDV und die Gefangenenpersonalakten genommen hat (siehe hierzu auch Nr. 6.4.2).

6.4.4. Überwachung und Aufzeichnung des Besucherverkehrs mittels Videokamera

In vier bayerischen Justizvollzugsanstalten werden Besuchsräume videoüberwacht und Aufzeichnungen gefertigt. Auf meine Nachfrage nannte das Staatsministerium der Justiz als Rechtsgrundlage §§ 27 Abs. 1 Satz 1, 81 Abs. 2 StVollzG, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 a BayDSG und das Hausrecht.

Ich meine, dass eine bloße Echtzeitüberwachung ohne Aufzeichnung der Überwachung durch einen anwesenden Bediensteten der Justizvollzugsanstalt gleichzustellen ist und damit auf § 27 Abs. 1 StVollzG gestützt werden kann. Eine Rechtsgrundlage für die Fertigung von Aufzeichnungen ist § 27 Abs. 1 StVollzG hingegen nicht. Auch wenn die Art und Weise der Überwachung der Anstalt überlassen ist, müsste die Möglichkeit des Einsatzes von Videoaufzeichnungen zu diesem Zweck ausdrücklich geregelt sein, da sie im Vergleich zur bloßen Überwachung durch einen anwesenden Bediensteten einen zusätzlichen Eingriff von erhöhter Intensität darstellt. Sie kann auch nicht auf andere Vorschriften wie § 81 Abs. 2 StVollzG oder Art. 16 Abs. 2 BayDSG gestützt werden, da § 27 Abs. 1 StVollzG die Überwachung der Besuche abschließend regelt.

Auch das Hausrecht rechtfertigt Videoaufzeichnungen von Gefangenenbesuchen nicht. Das Strafvollzugsgesetz enthält eine abschließende Regelung der zulässigen Eingriffe durch Bedienstete von Justizvollzugsanstalten in die Rechte Strafgefangener. Eine Heranziehung des Hausrechts zur Begründung solcher Eingriffe ist daher nicht möglich.

Ich habe das Staatsministerium der Justiz bisher vergeblich dazu aufgefordert, Videoaufzeichnungen des Besuchsverkehrs durch die Justizvollzugsanstalten zu unterbinden, solange dafür keine spezielle ausdrückliche gesetzliche Regelung existiert. Es hat sich jedoch lediglich, um meinen Bedenken wenigstens teilweise Rechnung zu tragen, dazu bereit erklärt, die Justizvollzugsanstalten aufzufordern, die im Rahmen von Besuchen angefertigten Videoaufzeichnungen nach dem Ablauf von zehn Tagen und nicht wie bisher teilweise erst nach 2 Monaten zu löschen. Die Aufzeichnung wird aber leider ohne ausreichende Rechtsgrundlage weiter fortgeführt.

Bei der Prüfung einer Justizvollzugsanstalt habe ich festgestellt, dass sowohl der Besuchsraum durch drei Kameras als auch die Besucherterrasse überwacht und Aufzeichnungen gefertigt werden. Ein Hinweis auf die Videoüberwachung erfolgt nicht. Unabhängig von der grundsätzlichen Frage der Rechtmäßigkeit derartiger Aufzeichnungen ist jedenfalls auf die Videoüberwachung durch Hinweisschilder im Besuchsraum und auf der Besuchsterrasse hinzuweisen. Dies gilt auch für Videoüberwachung mittels Echtzeitübertragung ohne Aufzeichnung. Entsprechende Hinweise wurden auf meine Aufforderung hin von der Justizvollzugsanstalt angebracht.

6.4.5. Datenübermittlung durch Bezirkskrankenhäuser an die örtlichen Polizeidienststellen

Die Unterbringung in einer Anstalt des Maßregelvollzugs wird durch das Gericht insbesondere dann angeordnet, wenn eine Tat im Zustand der Schuldunfähigkeit oder verminderten Schuldfähigkeit begangen wurde und eine Gesamtwürdigung ergibt, dass vom Täter infolge seines Zustands erhebliche rechtswidrige Taten zu erwarten sind und er deshalb für die Allgemeinheit gefährlich ist.

Das Staatsministerium des Innern hat im Rahmen der Umsetzung von Maßnahmen zur Verbesserung des Informationsaustauschs zwischen Maßregelvollzugseinrichtungen und der Polizei verschiedene Informationsverpflichtungen vorgesehen. Zum einen ist bei Beginn, Fortsetzung, Unterbrechung und Beendigung einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung die für das psychiatrische Krankenhaus örtlich zuständige Polizeiinspektion zu unterrichten. Diese leitet die Daten an das Landeskriminalamt weiter. Diese Information der örtlichen Polizei erfolgt bei allen in der Maßregelvollzugseinrichtung Untergebrachten, unabhängig davon, ob bei ihnen ein besonderes Sicherungsbedürfnis vorliegt oder nicht. Das Staatsministerium des Innern begründet diese Datenübermittlung damit, dass sie eine unverzichtbare Grundlage für polizeiliche Lagebeurteilung sowie für die vorbereitende Entscheidung über die zu treffenden polizeilichen Maßnahmen insbesondere für den Fall einer Entweichung sei. Der örtlich zuständigen Polizeidienststelle müssten die Informationen über Maßregelvollzugspatienten bereits vor dem Entweichen zur Verfügung stehen. Sie müsse in die Lage versetzt werden, die Informationen mit eigenen, für den Fall des Entweichens wichtigen Erkenntnissen zu einem personenbezogenen Konzept anzureichern.

Ich halte eine generelle Datenübermittlung bezüglich aller Maßregelvollzugspatienten an die örtlich zuständige Polizeidienststelle im Vorfeld von Gefahren für eine unzulässige Vorratsdatenspeicherung. Nach den mir bekannten Zahlen stellt eine Entweichung die Ausnahme dar, so dass die örtliche Polizeidienststelle die Informationen über die Aufnahme des Patienten in den meisten Fällen nicht benötigen wird. Anlässlich einer Prüfung bei einer örtlichen Polizeidienststelle habe ich festgestellt, dass die Polizei selbst bei der Bearbeitung der Informationen des Bezirkskrankenhauses zwischen Patienten mit und ohne besonderem Sicherungsbedürfnis unterscheidet. Bei Patienten ohne besonderes Sicherungsbedürfnis werden die Informationen lediglich namentlich sortiert und in Aktenordnern abgelegt. Die Erforderlichkeit einer vorsorglichen Datenübermittlung erscheint mir jedenfalls bei diesen Patienten nicht gegeben. Im Falle der tatsächlichen Entweichung wird die Polizei ohnehin per Fax oder E-Mail informiert. Die generelle Information des Landeskriminalamts über Maßregelvollzugspatienten zur Einstellung in die Haftdatei kann unmittelbar durch das Bezirkskrankenhaus erfolgen. Mein Schriftwechsel mit dem Staatsministerium des Innern dazu dauert noch an.

Darüber hinaus habe ich bei der Prüfung eines Bezirkskrankenhauses festgestellt, dass von allen Patienten im Maßregelvollzug erkennungsdienstliche Unterlagen erstellt und im Fall einer Entweichung an die Polizei übermittelt werden. Außerdem werden diese Unterlagen im Fall der Entlassung bei Personen mit besonderem Sicherungsbedürfnis an die für das Bezirkskrankenhaus örtlich zuständige Polizeidienststelle übermittelt, die diese an das Landeskriminalamt zur Einstellung in INPOL weiterleitet.

Ich halte es nicht für erforderlich, dass die erkennungsdienstlichen Unterlagen vom Bezirkskrankenhaus an die örtlich zuständige Polizeiinspektion zur Weiterleitung an das Landeskriminalamt übermittelt werden. Die örtlich zuständige Polizeidienststelle fungiert in diesem Fall quasi nur als Bote, da die erkennungsdienstlichen Unterlagen nach Entlassung der Patienten für ihre Aufgabenerfüllung nicht erforderlich sind. Ihre Einschaltung sollte deshalb unterbleiben.

Die erkennungsdienstliche Behandlung wird, weil eine gesetzliche Grundlage für diese Maßnahme nicht besteht, mit Einwilligung der Patienten durchgeführt. Das dazu verwendete Formblatt entspricht jedoch nicht den datenschutzrechtlichen Anforderungen. Die Maßnahme kann nur dann auf die Einwilligung gestützt werden, wenn diese von einem voll informierten, einwilligungsfähigen Betroffenen freiwillig abgegeben wird. Wegen der Überarbeitung des Formblatts habe ich mich an das für Bezirkskrankenhäuser zuständige Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen, gewandt. Dieses hat meinen Anregungen Folge geleistet und das Formblatt entsprechend neu gefasst. Insbesondere wird der Patient nun darauf hingewiesen, dass keine gesetzliche Grundlage für eine erkennungsdienstliche Behandlung existiert und sie deshalb nur mit seiner Einwilligung erfolgen kann, die Einwilligung freiwillig ist, ohne Angabe von Gründen verweigert und jederzeit, auch nach der Entlassung des Patienten, widerrufen werden kann. Die Einverständniserklärung ist nur dann wirksam, wenn der Patient den Inhalt und die Auswirkungen seiner Erklärung auch verstehen kann. Vor Abgabe der Einwilligungserklärung hat das Bezirkskrankenhaus deshalb zu prüfen, ob beim Patienten eine ausreichende Einwilligungsfähigkeit besteht. Der Patient wird bisher aber weder von der Übermittlung der erkennungsdienstlichen Unterlagen an die Polizei noch über die Speicherung in polizeilichen Dateien unterrichtet. Auch diese Unterrichtung ist für die Wirksamkeit der Einwilligung von Bedeutung. Das für den Bereich der polizeilichen Informationserhebung und -verarbeitung zuständige Staatsministerium des Innern steht deshalb in der Pflicht, die Erforderlichkeit der erkennungsdienstlichen Behandlung aller Maßregelvollzugspatienten, die vorgesehenen Übermittlungen der gewonnenen Unterlagen und Dateispeicherungen zu begründen und einen Textvorschlag für die Information der Patienten vorzulegen.

6.5. Ordnungswidrigkeitenverfahren

6.5.1. Lichtbildabgleich in Bußgeldverfahren

Bereits in meinem 21. Tätigkeitsbericht (Nr. 9.5.1) hatte ich über die Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Lichtbildabgleichs mit dem Pass- bzw. Personalausweisregister zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten im Straßenverkehr berichtet.

Im Rahmen der datenschutzrechtlichen Überprüfung zahlreicher Eingaben zu dieser Thematik sowie anlässlich eines Prüftermins in der Zentralen Verkehrsordnungswidrigkeitenstelle (Zentrale VOWi-Stelle) im Bayerischen Polizeiverwaltungsamt habe ich den Eindruck gewonnen, dass die materiellen Voraussetzungen für einen Zugriff auf die von der Pass- bzw. Personalausweisbehörde gespeicherten Lichtbilder weitgehend Beachtung finden. Eine abschließende Beurteilung, ob die Daten bei dem Betroffenen nicht erhoben werden konnten oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand hätten erhoben werden können, war mir bisher allerdings wegen der häufig mangelhaften Dokumentation in den Akten nicht möglich. Aufgrund der Vielzahl der Fälle und des bereits verstrichenen längeren Zeitraums konnten sich die Sachbearbeiter oft nicht mehr an die einzelnen Sachverhalte und die von ihnen veranlasste Maßnahmen erinnern.

Gem. §§ 22 Abs. 3 Passgesetz bzw. 2 b Abs. 3 Personalausweisgesetz jeweils i.V.m. Art. 14 Nr. 1 BayAG Passgesetz haben Polizeibehörden den Anlass des Ersuchens und die Herkunft der übermittelnden Daten und Unterlagen zu vermerken sowie den Namen und die Anschrift des Betroffenen unter Hinweis auf den Anlass der Übermittlung aufzuzeichnen. Aufgrund dieser Dokumentationspflicht hat die ersuchende Polizeibehörde - schon im Hinblick auf einen späteren Nachweis - aktenkundig zu machen, wodurch sie die Voraussetzungen des §§ 22 Abs. 2 Passgesetz bzw. 2 b Abs. 2 Personalausweisgesetz erfüllt sieht. Deshalb müssen sich aus der Akte insbesondere ergeben:

  • das Datum der Anordnung,
  • die Person des ersuchenden Bediensteten,
  • die ersuchte Behörde,
  • der Grund dafür, dass die Daten beim Betroffenen nicht erhoben werden konnten bzw. nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand hätten erhoben werden können.

Für die Dokumentation des Grundes genügt ein allgemeiner Hinweis wie z.B. "der Betroffene konnte nicht erreicht werden" nicht, da daraus nicht deutlich wird, ob die Polizeibehörde z.B. versucht hat, den Betroffenen auf eine Art und Weise und zu einer Zeit zu erreichen, die als geeignet angesehen werden kann (z.B. nicht nur einmaliger Anruf in der Privatwohnung des Betroffenen während der üblichen Arbeitszeiten). Die Polizeibehörde muss vielmehr dokumentieren, zu welchem Zeitpunkt bzw. welchen Zeitpunkten und auf welche Weise sie versucht hat, den Betroffenen zu erreichen.

Ich habe das Staatsministerium des Innern im Hinblick auf eine Reihe unzureichender Dokumentationen aufgefordert dafür Sorge zu tragen, dass künftig die dargestellten Anforderungen an die Dokumentation von Lichtbildabgleichen beachtet werden. Das Staatsministerium des Innern hat daraufhin das Formular für Schreiben der Zentralen VOWi-Stelle im Bayerischen Polizeiverwaltungsamt anlässlich einer Fahrerermittlung an die örtliche Polizeiinspektion dahingehend abgeändert, dass für den Fall einer Lichtbildanforderung bei der Pass-/Personalausweisbehörde unbedingt dokumentiert werden muss, wann und wie der Betroffene versucht wurde zu erreichen und an welchem Datum die Übersendung des Lichtbildes bei welcher Behörde beantragt worden ist. Die Angaben sind mit Ort, Datum und Unterschrift des anordnenden Beamten zu versehen. Diese Änderung stellt eine begrüßenswerte datenschutzrechtliche Verbesserung dar.

6.5.2. Speicherung von Fahrverboten in örtlichen Fahrerlaubnisregistern

Ein Petent hat mir mitgeteilt, ihm sei vom zuständigen Landratsamt die Auskunft erteilt worden, dass ein vor mehr als zehn Jahren gegen ihn verhängtes einmonatiges Fahrverbot seit der damaligen Eintragung im Computer des Landratsamts immer noch dort zu finden sei und nicht mehr gelöscht werde, obwohl die Tilgungsfrist für das im zentralen Fahrerlaubnisregister beim Kraftfahrt-Bundesamt gespeicherte Fahrverbot bereits abgelaufen war. Der örtliche Datenschutzbeauftragte habe ihm mitgeteilt, dass nach § 4 Abs. 1 StVG die Fahrerlaubnisbehörde im Rahmen ihrer örtlichen Zuständigkeit ein örtliches Fahrerlaubnisregister führe. In diesem Register würden die Daten über Fahrerlaubnisinhaber sowie über Personen, denen ein Verbot erteilt wurde, ein Fahrzeug zu führen, gespeichert. Im Straßenverkehrsgesetz sei geregelt, dass Sachverhalte, die im Verkehrszentralregister eingetragen waren und dort gelöscht wurden, nicht verwertet werden dürften. Daran halte sich das Landratsamt auch. Eine Verpflichtung zur Löschung solcher Daten sei hingegen nicht normiert und erfolge daher auch nicht.

Ich habe die Speicherung des Fahrverbots überprüft und bin zu folgendem Ergebnis gelangt:

Nach § 28 Abs. 3 Nr. 2 bis 4 StVG werden Daten über Entscheidungen die Fahrverbote anordnen, im Verkehrszentralregister gespeichert. Nach § 61 Abs. 3 Satz 1 StVG gilt, soweit die örtlichen Fahrerlaubnisregister Entscheidungen enthalten, die auch im Verkehrszentralregister einzutragen sind, für die Löschung § 29 StVG entsprechend. Danach unterliegen Eintragungen von Fahrverboten im örtlichen Fahrerlaubnisregister den Löschungsfristen des § 29 StVG. Das bedeutete für den vorliegenden Fall, dass das immer noch eingetragene einmonatige Fahrverbot zu löschen war. Ich habe daher das Landratsamt aufgefordert, die Löschung des im Computer vermerkten Fahrverbots zu veranlassen und dafür Sorge zu tragen, dass die dargelegten Grundsätze auch in anderen Fällen beachtet werden.

Das Landratsamt ist dieser Aufforderung gefolgt und hat die Speicherung des Fahrverbots gelöscht. Außerdem wurde vom zuständigen Abteilungsleiter eine Arbeitsanweisung erlassen, wonach bei Befassung mit einer Akte vor Eintritt in die Sachbearbeitung die entsprechenden Fristen zu überprüfen sind. Bei der Überschreitung der Frist sind die betreffenden Daten aus der Akte zu entfernen und die Löschung in der EDV durchzuführen. Außerdem wird derzeit vom Landratsamt die Möglichkeit überprüft, in einem automatisierten Verfahren in regelmäßigen Abständen die entsprechenden Daten zu löschen. Zusätzlich soll eine Liste erstellt werden, mit deren Hilfe auch die entsprechenden Aktenteile vernichtet werden können.