10. Einwohnermeldewesen

10.1. Neuordnung des Meldewesens

Im Zuge der Föderalismusreform wurde das Meldewesen zum 01.09.2006 in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes überführt. Nach den Plänen des federführenden Bundesministeriums des Innern sollen die Regelungen des Melderechtsrahmengesetzes und der Meldegesetze der Länder zusammengeführt und in Ergänzung der bisherigen kommunalen Melderegister ein Bundesmelderegister aufgebaut werden.

Die Neuordnung des Melderechts darf nicht zu einer Verringerung des bestehenden Datenschutzniveaus führen. Es sollte damit vielmehr eine Verbesserung des Datenschutzes erreicht werden. Aus datenschutzrechtlicher Sicht sind daher an ein Bundesmeldegesetz insbesondere folgende Forderungen zu stellen:

Für die Errichtung eines zentralen Bundesmelderegisters besteht keine Notwendigkeit. Die Modernisierung des Meldewesens kann auch durch eine Vernetzung der vorhandenen Melderegister erreicht werden.
Ein Bundesmeldegesetz müsste zudem dem verfassungsrechtlichen Verbot eines einheitlichen und verwaltungsübergreifenden Identifikationsmerkmals genügen. In diesem Zusammenhang sollte auf die Speicherung fremder bereichsspezifischer Identifikationsmerkmale, wie z.B. die Steueridentifikationsnummer, verzichtet werden.
Bei einer Reform des Melderechts sollte weiter der Umfang der gespeicherten Daten auf das erforderliche Maß beschränkt werden. Auf die Speicherung von Daten, die dem originären Zweck der Melderegister, Identität und Wohnsitz der Einwohner festzustellen und zu registrieren, widersprechen (z.B. Waffenerlaubnis, Sprengstofferlaubnis), sollte deshalb verzichtet werden.
Die Neuordnung des Meldewesens sollte außerdem zum Anlass genommen werden, die Rechte der Bürger zu stärken. Dazu sollten bestehende Widerspruchsregelungen (z.B. bei Melderegisterauskünften an Parteien zu Wahlwerbezwecken) durch Einwilligungslösungen ersetzt und das Auskunftsrecht der Betroffenen verbessert werden.

Das Gesetzgebungsverfahren wird von einer Arbeitsgruppe der Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder begleitet.

10.2. Erlass einer Meldedatenverordnung

Im Gesetz über das Meldewesen (MeldeG) vom 08.12.2006 (GVBl S. 990) wurden bundesrechtliche Vorgaben des Melderechtsrahmengesetzes in Landesrecht umgesetzt. Ich habe mich dazu im 22. Tätigkeitsbericht 2006 unter der Nr. 9.1 geäußert. Als nächsten Schritt hat das Bayerische Staatsministerium des Innern die Verordnung zur Übermittlung von Meldedaten (Meldedatenverordnung - MeldDV) vom 14.03.2007 erlassen (GVBl S. 244), die inzwischen durch die Verordnung zur Änderung der Meldedatenverordnung zum 18.08.2007 (GVBl S. 628) geändert wurde. Im Verfahren zum Erlass der Meldedatenverordnung wurde ich beteiligt.

Die Meldedatenverordnung ersetzt die bisherige Bayerische Meldedaten-Übermittlungsverordnung (BayMeldeDÜV). Sie enthält u.a. folgende wichtige Regelungen:

In den §§ 2 und 3 der Verordnung werden die Einzelheiten der elektronischen Rückmeldung zwischen bayerischen Meldebehörden geregelt. Nach Art. 27 Abs. 1 i.V.m. Art. 39 MeldeG dürfen Rückmeldungen seit dem 01.01.2007 nur noch elektronisch erfolgen. Dies setzt in allen Ländern gleiche Melderegisterinhalte und eine standardisierte elektronische Kommunikation voraus. Art. 27 Abs. 4 MeldeG ermächtigt das Staatsministerium des Innern insoweit, das Nähere über das Verfahren, insbesondere die Art und Form der zu übermittelnden Daten, durch Verordnung zu regeln.
In § 5 wird die bayerische Vermittlungsstelle für elektronische Rückmeldungen von bzw. an bayerische Meldebehörden, die nicht in der erforderlichen Form und mit der nötigen Datensicherheit elektronisch kommunizieren können, bestimmt.
Die Verordnung trägt dem Bedürfnis vieler Behörden und sonstiger öffentlicher Stellen nach einem Abgleich mit den Melderegisterdaten eines Einwohners, sei es durch Datenübermittlung der Meldebehörden oder durch Abrufe aus dem Melderegister, durch entsprechende Regelungen Rechnung. Auch das Nähere zur Erteilung elektronischer Melderegisterauskünfte wird in der Verordnung geregelt. Um den Eingriff in die bestehenden Strukturen im Meldewesen in Bayern im Rahmen der Umsetzung der Föderalismusreform möglichst gering zu halten, wurde der bei der Anstalt für Kommunale Datenverarbeitung in Bayern (AKDB) vorhandene Teildatenbestand erweitert. Nach § 6 MeldDV mussten dazu die bayerischen Meldebehörden ihren Melderegisterdatenbestand erstmals bis 30.06.2007 und seither Änderungen tagesaktuell und elektronisch an die AKDB übermitteln. Aus diesem Datenbestand können die bayerischen öffentlichen Stellen Adressdaten einzelner Personen unter den in § 7 MeldDV geregelten Voraussetzungen automatisiert abrufen (allgemeines Behördeninformationssystem). Welche Daten darüber hinaus von welchen Behörden zu welchen Zwecken abgerufen werden können bzw. welche Datenübermittlungen die Meldebehörden vornehmen müssen, ist in den §§ 8 bis 31 MeldDV geregelt. In § 33 MeldDV wird festgelegt, unter welchen Voraussetzungen aus dem bei der AKDB geschaffenen Datenbestand einfache Melderegisterauskünfte im elektronischen Verfahren an private Dritte zulässig sind.
§§ 34 und 35 MeldDV enthalten Regelungen zu Beschränkungen von regelmäßigen Datenübermittlungen wegen Auskunftssperren und zu Sicherungsmaßnahmen.

10.3. Melderegisterauskünfte für Wahlwerbezwecke

Vor den Gemeinde- und Landkreiswahlen am 02.03.2008 und der Wahl zum Bayerischen Landtag und den Bezirkstagen am 28.09.2008 haben mich wieder zahlreiche Anfragen und Beschwerden von Bürgern erreicht, die von Parteien persönlich adressierte Wahlwerbung erhalten hatten und wissen wollten, wie die Parteien an ihre Adressdaten gekommen sind. Dazu musste ich die betroffenen Bürger auf die besondere Regelung des Art. 32 Abs. 1 des Meldegesetzes hinweisen. Nach dieser Vorschrift darf die Meldebehörde Parteien, Wählergruppen und anderen Trägern von Wahlvorschlägen im Zusammenhang mit allgemeinen Wahlen und Abstimmungen auf staatlicher oder kommunaler Ebene in den sechs der Stimmabgabe vorangehenden Monaten Auskunft aus dem Melderegister über Vor- und Familienname, Doktorgrad und Anschriften von Gruppen von Wahlberechtigten erteilen, für deren Zusammensetzung das Lebensalter der Betroffenen bestimmend ist, es sei denn, die Betroffenen haben dieser Weitergabe ihrer Daten widersprochen. Hierauf sind sie bei der Anmeldung und spätestens acht Monate vor den Wahlen durch öffentliche Bekanntmachung hinzuweisen.

Wie die Erfahrung gezeigt hat, erreicht die Information über die Widerspruchsmöglichkeit die Bürger häufig nicht. Sie sollte deshalb im Interesse einer konsequenten Umsetzung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung zum Schutz der Betroffenen im neuen Bundesmeldegesetz durch eine Einwilligungslösung ersetzt werden.

10.4. Übermittlung von Melderegisterdaten an den Bayerischen Rundfunk bzw. die GEZ

Ein "Dauerbrenner" sind auch Beschwerden von verärgerten Bürgern, die Post von der Gebühreneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (GEZ) erhalten haben und wissen wollen, wie die GEZ an ihre Daten gekommen ist. Dafür kommen mehrere Möglichkeiten in Betracht.

Zum einen beschafft sich die GEZ Daten beim kommerziellen Adresshandel. Für diese Datenübermittlung und für die Datenerhebung durch die GEZ habe ich allerdings keine Prüfungskompetenz. Diese beschränkt sich auf die Kontrolle der Datenübermittlung durch bayerische öffentliche Stellen, hier insbesondere durch die Meldebehörden, an die GEZ. Die Kontrolle der Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung durch die GEZ und durch den Bayerischen Rundfunk wird durch eigene unabhängige Datenschutzbeauftragte des Rundfunks ausgeübt. In Bayern können sich die Bürger dazu an die Datenschutzbeauftragte des Bayerischen Rundfunks wenden.

Neben dem Adresshandel und Datenerhebungen durch Mitarbeiter der Rundfunkanstalten (sogenannte Rundfunkgebührenbeauftragte) kommen insbesondere Datenübermittlungen nach melderechtlichen Vorschriften in Betracht. Datenübermittlungen zu einer bestimmten Person (z.B. Mitteilung der neuen Adresse eines Rundfunkteilnehmers) aber auch Gruppenauskünfte sind unter den in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 bzw. Art. 28 Abs. 1 Satz 3 MeldeG genannten Voraussetzungen zulässig.

Den größten Teil der Datenübermittlungen nach melderechtlichen Vorschriften an die GEZ stellen wohl Datenübermittlungen nach § 31 der Meldedatenverordnung dar. Danach darf die Meldebehörde dem Bayerischen Rundfunk oder der GEZ zum Zweck der Erhebung und des Einzugs der Rundfunkgebühren im Fall der An- bzw. Abmeldung oder des Todes u.a. die Anschriften volljähriger Einwohner übermitteln.

Die vielen Beschwerden über die GEZ sowie regelmäßige Anfragen von Gemeinden, die sich mit Auskunftsersuchen des Bayerischen Rundfunks bzw. deren Rundfunkgebührenbeauftragten konfrontiert sehen, veranlassen mich, meine Forderung aus dem 22. Tätigkeitsbericht 2006 unter der Nr. 3.15 nach einer Gebührenstruktur, die mit weniger Datenerhebungen und einer geringeren Kontrolltätigkeit der GEZ verbunden ist, erneut zu stellen.

10.5. Die Stadt ist kein Adresshändler!

Zur Durchführung einer gemeinsamen Mailing-Aktion hatte eine Stadt mit einem Hotel vereinbart, dass das Hotel von der Stadt sowohl Adressen von Verbänden und Vereinen als auch von Personen erhält, die im Gästeamt der Stadt einen Gästeprospekt angefordert hatten. In der Folgezeit wurden dann von der Stadt an das Hotel aber nicht nur Daten von Personen, die vom städtischen Gästeamt Prospektmaterial angefordert hatten, sondern auch Namen und Anschriften aus den besonderen Meldescheinen für Beherbergungsstätten, die die Stadt zur Berechnung des Kurbeitrags von den Beherbergungsbetrieben erhalten hatte, übermittelt. Das Hotel nutzte die erhaltenen Adressen für eine hoteleigene Werbeaktion. Über die Weitergabe der Adressdaten von der Kommune an das Hotel haben sich darauf hin bei mir andere Beherbergungsbetriebe, die von ihren Gästen auf die Werbeaktion aufmerksam gemacht wurden, beschwert.

Den Vorgang habe ich aus datenschutzrechtlicher Sicht wie folgt bewertet:

Art. 26 MeldeG enthält Nutzungsbeschränkungen für die besonderen Meldescheine für Beherbergungsstätten nach Art. 24 Abs. 2 MeldeG. Die Daten dürfen danach u.a. zur Erhebung des Fremdenverkehrsbeitrags, des Kurbeitrags sowie für Zwecke der Beherbergungs- und Fremdenverkehrsstatistiken ausgewertet und verarbeitet werden. Die Weitergabe der Meldedaten, die die Stadt zur Berechnung des Kurbeitrags von den Beherbergungsbetrieben erhalten hatte, an das Hotel widersprach der Regelung in Art. 26 MeldeG und war deshalb rechtswidrig.
Die Weitergabe der Namen und Anschriften von Bürgern, die von der Kommune Prospektmaterial angefordert hatten, an das Hotel, war eine Übermittlung personenbezogener Daten an eine nicht-öffentliche Stelle. Als Rechtsgrundlage für die Datenweitergabe kommt Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG in Betracht. Die Übermittlung personenbezogener Daten an nicht-öffentliche Stellen ist danach zulässig, wenn die nicht-öffentliche Stelle ein berechtigtes Interesse an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten glaubhaft darlegt und der Betroffene kein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Übermittlung hat.

Dem berechtigten Interesse der Vermieter, in Frage kommende Personen anzusprechen und für einen Aufenthalt in ihrem Haus zu gewinnen, steht das überwiegende schutzwürdige Interesse der Personen, die zentral vom Gästeamt einer Kommune Material anfordern, gegenüber, von unaufgefordert zugesandter und personenbezogener Direktwerbung verschont zu bleiben. Derjenige, der vom Gästeamt Prospektmaterial anfordert, will sich in der Regel zunächst informieren, um selbst zu entscheiden, mit welchem Vermieter er ggf. Kontakt aufnehmen möchte. Außerdem wäre es möglich, dass das Gästeamt von interessierten Vermietern zur Verfügung gestellte Hausprospekte versendet.

Hinzu kommt, dass es sich bei der Weitergabe der Namen und Anschriften um eine Auskunft über mehrere im Auskunftsersuchen nicht namentlich bezeichnete Personen (Gruppenauskunft) handelte, die im Regelfall nach Art. 19 Abs. 1 Nr. 2 BayDSG nur erteilt werden soll, wenn sie gleichzeitig auch im öffentlichen Interesse liegt (Nr. 2 der Vollzugsbekanntmachung zum Bayerischen Datenschutzgesetz). Rein oder vorwiegend kommerzielle Interessen des Auskunftsbegehrenden, wie im vorliegenden Fall die Werbung für Leistungen des Hotels, rechtfertigen demgegenüber die Annahme eines öffentlichen Interesses nicht (siehe Wilde/Ehmann/Niese/Knoblauch, Bayerisches Datenschutzgesetz, Art. 19 Rdnr. 27).

Im Ergebnis ist somit festzuhalten, dass sowohl die Weitergabe von Daten aus den Gästemeldescheinen wie auch die Namen und Anschriften von Personen, die Prospektmaterial angefordert hatten, von der Stadt an das Hotel unzulässig war.

Da mit der Übermittlung der Adressdaten der Personen, die Prospekte angefordert hatten, keine Kundendaten von Beherbergungsbetrieben an ein Konkurrenzunternehmen weitergegeben wurden und den betroffenen Personen über die Zusendung personenbezogener Werbematerials durch das Hotel hinaus offenkundig kein weiterer Nachteil entstanden ist, habe ich für dieses Mal im Rahmen meines Ermessens nach Art. 31 Abs. 3 BayDSG insoweit von einer Beanstandung abgesehen.

Kein Absehen von einer Beanstandung war mir hingegen bei der Übermittlung der Daten aus den Gästemeldescheinen möglich, da hier gegen eine gesetzlich geregelte Nutzungsbeschränkung verstoßen wurde und außerdem nicht nur die Gäste, deren Namen weitergegeben wurden, sondern auch Beherbergungsbetriebe, deren Kundendaten an ein Konkurrenzunternehmen übermittelt wurden, betroffen waren. Diese Datenübermittlung habe ich daher nach Art. 31 Abs. 1 BayDSG beanstandet.