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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 31.12.2022

11. Zensus

11.1. Zensus 2022

11.1.1. Hintergrund und Vorbereitungen

Im Berichtszeitraum fanden zum Stichtag 15. Mai 2022 die Erhebungen zum Zensus 2022 statt. Im Gesamtzusammenhang des Zensus 2022 habe ich Gesetzgebungsverfahren, die Vorbereitungen und die Durchführung aus datenschutzrechtlicher Sicht kritisch begleitet.

Die Verordnung (EG) Nr. 763/2008 verpflichtet die Mitgliedstaaten der Europäischen Union zur Erfassung von Bevölkerungsdaten. Unter anderem zur Erfüllung dieser Verpflichtung wurde am 3. März 2017 das Zensusvorbereitungsgesetz 2021 verabschiedet. Es regelt alle notwendigen Schritte zum Aufbau der für den registergestützten Zensus erforderlichen Infrastruktur sowie zum Aufbau und zur Pflege des Steuerungsregisters. Es folgte sodann am 26. November 2019 das Zensusgesetz 2021, welches die konkrete Durchführung regelt. Es legt unter anderem die einzelnen Merkmale fest, die erhoben werden sollen. Auch die Auskunftspflicht, Maßnahmen zur Gewährleistung des Datenschutzes und die Kostenaufteilung zwischen Bund und Ländern sind darin geregelt. Der ursprünglich für das Jahr 2021 geplante Zensus wurde aufgrund der Corona-Pandemie mit dem "Gesetz zur Verschiebung des Zensus in das Jahr 2022 und zur Änderung des Aufenthaltsgesetzes" vom 3. Dezember 2020 um ein Jahr verschoben. Das Zensusgesetz 2021 wurde in Zensusgesetz 2022 umbenannt. Auch das Bayerische Statistikgesetz wurde in einem neuen Abschnitt IVa um die länderspezifischen Regelungen für Bayern ergänzt. So bestimmt etwa Art. 25a Bayerisches Statistikgesetz (BayStatG), dass für den Vollzug des Zensusgesetzes 2022 in Bayern grundsätzlich das Bayerische Landesamt für Statistik (im Folgenden: Landesamt) zuständig ist.

Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens nahm ich mehrfach gegenüber dem Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration Stellung. So trug ich dadurch zum Beispiel maßgeblich dazu bei, dass eine vergleichbare Regelung wie in § 11 Abs. 3 Sätze 3 und 4 Zensusgesetz 2011 (ZensG 2011) - Erhebungsbeauftragte dürfen nicht in der unmittelbaren Nähe ihrer Wohnung eingesetzt werden - auch in das Zensusgesetz 2022 aufgenommen wurde. Zudem wies ich darauf hin, dass aus Gründen der Datensparsamkeit auf Fragen verzichtet werden sollte, die über die Vorgaben der Europäischen Union hinausgehen.

Im Vorfeld der Erhebungen wurde ich mehrfach vom Landesamt zur Beratung der Abläufe hinzugezogen. Hierbei drängte ich beispielweise auf eine genaue Abgrenzung der datenschutzrechtlichen Verantwortlichkeiten zwischen dem Landesamt und dem Statistischen Bundesamt. Dies ist insbesondere auch für die Informationspflichten und die Geltendmachung der Betroffenenrechte nach der Datenschutz-Grundverordnung relevant. Letztlich wurde auch eine Vereinbarung nach Art. 26 DSGVO zwischen den Ämtern geschlossen.

Ich machte im Rahmen der Vorbereitungen außerdem geltend, dass die Hinweise in den ländereinheitlichen Informationsblättern noch verbessert werden können, und forderte eine bayernspezifische Information insbesondere zur Verantwortlichkeit des Landesamts für die Ausübung der Betroffenenrechte. Dem folgte das Landesamt durch ein zusätzliches Hinweisblatt.

Nach den Erfahrungen aus der Beratungspraxis im Zusammenhang mit der Vorbefragung zur Gebäude- und Wohnungszählung hatte der Umstand, dass die Informationsblätter vorrangig die Möglichkeit einer elektronischen Auskunftserteilung aufzeigten, bei einem Teil der betroffenen Personen zu erheblichen Verunsicherungen geführt. Gemäß § 23 Zensusgesetz 2022 (ZensG 2022) erfolgt die Auskunftserteilung grundsätzlich elektronisch. Eine schriftliche Auskunftserteilung ist jedoch möglich. Die Beschwerden aufgreifend erreichte ich beim Landesamt, dass bei der Hauptbefragung ausdrücklich auf diese Alternative hingewiesen wurde (vgl. auch Art. 13 Abs. 2 Buchst. e DSGVO).

Die kreisfreien Gemeinden und Landkreise richteten zur Durchführung des Zensus vielfach gemäß § 19 ZensG 2022 in Verbindung mit Art. 25b BayStatG sogenannte örtliche Erhebungsstellen ein. Ich wies im Vorfeld darauf hin, dass die datenschutzrechtliche Verantwortlichkeit der Erhebungsstellen klarer herausgearbeitet werden sollte. Dies ist wohl leider nicht in der erforderlichen Deutlichkeit gelungen. Jedenfalls erhielt ich hierzu wiederholt Anfragen von betroffenen Personen , denen ich dann die genauen Verantwortlichkeiten erläuterte.

11.1.2. Durchführung des Zensus 2022

Die Durchführung des Zensus 2022 verfolgte ich kritisch. Verschiedentlich holte ich dazu Stellungnahmen beim Landesamt ein. Die Nachfragen waren insbesondere durch die bei mir eingegangenen Beschwerden veranlasst. Im Folgenden stelle ich ausgewählte Fallgruppen und meine Bewertungen dazu dar:

• Beschwerden gegen den Zensus 2022 als solchen oder die konkrete Erhebungsmethode

Seit dem Beginn der Haupterhebungen im Mai 2022 gingen einige Beschwerden bei mir ein, die entweder die Datenerhebung anlässlich des Zensus 2022 im Allgemeinen oder auch die konkrete Erhebungsmethode kritisierten. Den Anfragenden erläuterte ich insbesondere mit den folgenden Hinweisen die Rechtslage:

Mit dem Zensus 2022 folgt Deutschland auch seiner Verpflichtung aus der Verordnung (EG) Nr. 763/2008, alle zehn Jahre den Bevölkerungsstand festzustellen und bestimmte Strukturmerkmale sowie den Wohnungsbestand zu ermitteln.

Zwar war das Volkszählungsgesetz 1983 vom Bundesverfassungsgericht in Teilen für verfassungswidrig erklärt und die Zählung damit gestoppt worden. Auch gilt die damalige Entscheidung bis heute als wegweisend für den Datenschutz, zumal darin das "Recht auf informationelle Selbstbestimmung" als Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz - GG) konturiert wurde.

Anders als bei der Volkszählung 1983 handelte es sich beim Zensus 2022 jedoch nicht um eine Vollerhebung, sondern um eine registergestützte Erhebung. Schon für den Zensus 2011 wurde in großem Umfang auf bestehende Datenbestände aus Verwaltungsregistern als Basis zurückgegriffen. Dieses Grundprinzip wurde auch für den Zensus 2022 beibehalten. Die Verfassungskonformität dieser Erhebungsmethode wurde vom Bundesverfassungsgericht zum Zensusgesetz 2011 bestätigt.

Zentraler Erlaubnistatbestand für die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen des Zensus 2022 ist dabei Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e DSGVO in Verbindung mit den Regelungen des Zensusgesetzes 2022.

• Beschwerden über einzelne Fragestellungen

Außerdem wandten sich Bürgerinnen und Bürger mit der Sorge an mich, dass einzelne im Rahmen des Zensus 2022 gestellte Fragen nicht erforderlich und daher unzulässig seien.

Entscheidend für die Zulässigkeit der einzelnen Fragen ist, dass der Bundesgesetzgeber in §§ 10, 13 und 15 ZensG 2022 ausdrücklich festgelegt hat, welche Daten als Erhebungsmerkmale und Hilfsmerkmale erhoben werden dürfen. Aus seiner Sicht sind mit den getroffenen Regelungen die Zwecke des Zensus 2022 mit dem Grundsatz der Datensparsamkeit und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht der Betroffenen am besten in Einklang zu bringen.

Die in den konkreten Beschwerden gerügten Fragestellungen überprüfte ich im Einzelnen. Dabei konnte ich nicht feststellen, dass über die gesetzlichen Vorgaben hinausgehende Fragen gestellt worden wären. So standen im Mittelpunkt der Eingaben beispielsweise die Fragen nach den Bewohnern einer vermieteten Immobilie oder nach Straße, Hausnummer und Anschriftenzusatz, die nach § 10 Abs. 2 Nrn. 3 und 5 ZensG 2022 erhoben werden dürfen.

Gegen die Erhebung gesetzlich festgelegter Daten habe ich datenschutzrechtlich nichts zu erinnern. Ich erläuterte den anfragenden Personen jeweils die geltenden Bestimmungen und versuchte dabei auch, ihnen die gesetzgeberischen Entscheidungen, etwa durch einschlägige Zitate aus der Gesetzesbegründung, nachvollziehbar zu machen.

• Beschwerden über die Auswahl der Auskunftspflichtigen

Bei manchen betroffenen Personen schien der Eindruck entstanden zu sein, dass immer dieselben Auskunftspflichtigen zu statistischen Befragungen herangezogen werden. Im Rahmen mehrerer Beschwerden wurde eine zufällige Auswahl zum Zensus 2022 bezweifelt. Auch in diesen Fällen konnte ich den Bürgerinnen und Bürgern durch Erläuterungen des gesetzlich festgelegten Auswahlverfahrens weiterhelfen:

Beim Zensus 2022 findet zum einen gemäß § 11 ZensG 2022 die Haushaltebefragung auf Basis einer Stichprobe von Anschriften statt. Weiter werden alle Personen, die in Wohnheimen und Gemeinschaftsunterkünften leben, befragt. Gemäß § 22 ZensG 2022 sind hierbei auch Wiederholungsbefragungen zur Qualitätssicherung möglich.

Außerdem werden Eigentümerinnen und Eigentümer im Rahmen der Gebäude- und Wohnungszählung (im Folgenden: GWZ) angeschrieben und um Auskunft gebeten. Ziel der GWZ ist die flächendeckende und vollzählige Erfassung aller am Erhebungsstichtag bestehenden Gebäude mit Wohnraum, bewohnten Unterkünften sowie der darin befindlichen Wohnungen. Auskunftspflicht besteht für alle Eigentümerinnen und Eigentümer, Verwalterinnen und Verwalter sowie sonstige Verfügungs- und Nutzungsberechtigte von Gebäuden oder Wohnungen (§ 24 Abs. 1 ZensG 2022). Im Gegensatz zur Haushaltebefragung erfolgt die GWZ damit nicht aufgrund einer Stichprobe und damit einer zufälligen Auswahl, sondern einer flächendeckenden Gesamterfassung. Rechtsgrundlage hierfür bildet § 9 ZensG 2022.

Im Herbst 2021erfolgte gemäß § 6 Abs. 1 Bundestatistikgesetz (BStatG) außerdem die Vorbefragung zur GWZ. Dabei wurde ein Teil aller Eigentümerinnen und Eigentümer sowie der Verwalterinnen und Verwalter befragt. Hierdurch wurde ermittelt, ob die vorliegenden Verwaltungsdaten aktuell und von guter Qualität sind.

Darüber hinaus findet unabhängig vom Zensus 2022 der Mikrozensus (siehe dazu auch meinen Beitrag Nr. 11.2) als sogenannte "kleine Bevölkerungszählung" statt. Hierbei werden gemäß dem Gesetz zur Durchführung einer Repräsentativstatistik über die Bevölkerung und die Arbeitsmarktbeteiligung sowie die Wohnsituation der Haushalte (Mikrozensusgesetz) circa ein Prozent der Bevölkerung zu ihren Arbeits- und Lebensbedingungen befragt.

Die Regelungen des Mikrozensusgesetzes, des Bundesstatistikgesetzes und Zensusgesetzes 2022 können also dazu führen, dass dieselbe Person im Lauf der Zeit mehrfach zur Auskunft herangezogen wird, ohne dass daraus eine besondere Auffälligkeit im Hinblick auf die Verarbeitung der personenbezogenen Daten dieser Person zu folgern wäre. Anhaltspunkte für unzulässige Datenverarbeitungen in diesem Zusammenhang haben sich nicht ergeben.

• Beschwerden im Zusammenhang mit der Einbindung eines US-amerikanischen IT-Dienstleisters

Zum Einsatz eines US-amerikanischen IT-Dienstleisters bei der Zensus 2022-Webseite erreichten mich zahlreiche Anfragen. Den Anfragenden teilte ich mit, dass die betroffene Zensus 2022-Webseite nach deren Datenschutzerklärung vom Statistischen Bundesamt betrieben wird. Dessen Datenschutz-Aufsichtsbehörde ist der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit. Der Bundesbeauftragte stellte in seiner ersten Überprüfung fest, dass keine Gefahr für die auf der Zensus-Webseite eingegebenen Daten bestanden habe. Die Prüfung der Webseite durch den Bundesbeauftragten war im Berichtszeitraum aber noch nicht abgeschlossen.

• Beschwerden im Zusammenhang mit der Tätigkeit von Erhebungsbeauftragten

Ich erhielt diverse Anrufe und Zuschriften durch Betroffene, die im Rahmen des Zensus 2022 von Erhebungsbeauftragten kontaktiert wurden.

Dazu ist zunächst festzuhalten, dass die Möglichkeit, für die Erhebung einer Bundesstatistik amtlich betraute Personen einzusetzen (sogenannte "Erhebungsbeauftragte"), in § 14 BStatG und für den Zensus 2022 zusätzlich ausdrücklich in § 20 ZensG 2022 sowie in Art. 25d BayStatG normiert wird.

Einige Bürgerinnen und Bürger hatten konkret die Befürchtung, dass die Personen, welche sie in Sachen Zensus 2022 kontaktierten, keine "echten" Erhebungsbeauftragten gewesen wären. Hier konnte ich im Wege der Beratung unter anderem durch folgende Hinweise Unterstützung leisten:

Um einen Nachweis für die Legitimation als Erhebungsbeauftragter zu erbringen und damit auch Missbrauch vorzubeugen, ist von den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder vorgesehen, dass sich die Erhebungsbeauftragten mittels eines speziellen Ausweises für Erhebungsbeauftragte in Kombination mit einem amtlichen Lichtbildausweis entsprechend ausweisen. Das Landesamt wies auch in einer Pressmitteilung darauf hin, wonach bei Zweifeln an der Legitimität des Erhebungsbeauftragten oder der Echtheit eines vorgelegten Ausweises die zuständige Erhebungsstelle, Polizeidienststelle oder das Landesamt kontaktiert werden soll.

Die meisten der Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer sorgten sich allerdings um die Sicherheit ihrer Daten vor dem Hintergrund eventueller Weitergaben an Dritte, insbesondere auch im Zusammenhang mit den eingesetzten Tablets.

Bisher konnte ich jedoch bei keinem der mir vorgetragenen Fälle feststellen, dass Erhebungsbeauftragte personenbezogene Daten an Dritte weitergegeben hatten. Der Bundesgesetzgeber traf hierzu auch Vorsorge. So bestimmt beispielsweise § 14 Abs. 2 BStatG, dass die Erhebungsbeauftragten die aus ihrer Tätigkeit gewonnenen Erkenntnisse nicht in anderen Verfahren oder für andere Zwecke verwenden dürfen und auf die Wahrung des Statistikgeheimnisses nach § 16 BStatG und zur Geheimhaltung auch solcher Erkenntnisse schriftlich zu verpflichten sind, die gelegentlich ihrer Tätigkeit gewonnen werden. Diese Verpflichtung gilt auch nach Beendigung ihrer Tätigkeit.

Vom Landesamt wurden für den Zensus 2022 und speziell auch für die dortige Verwendung der mobilen Endgeräte diverse Schutzmaßnahmen in organisatorischer und technischer Hinsicht getroffen und mir nachgewiesen. So werden beispielsweise die erfassten Daten nach Abschluss der Befragung von den mobilen Endgeräten an eine zentrale Speicherlösung übertragen. Sobald die Daten erfolgreich übertragen wurden, werden sie auf dem mobilen Endgerät gelöscht und stehen auch den Erhebungsbeauftragten nicht mehr zur Verfügung.

• Beschwerden zur Einbeziehung von Auftragsverarbeitern

Weitere Bürgerinnen und Bürger wandten sich wegen Datenweitergaben an externe Unternehmen im Zusammenhang mit dem Zensus 2022 an mich. Nach entsprechender Befassung konnte ich den anfragenden Personen mitteilen, dass die Weitergabe der Daten datenschutzrechtlich grundsätzlich nicht zu bemängeln ist.

Art. 28 DSGVO sieht die Möglichkeit einer Auftragsverarbeitung ausdrücklich vor. Auftragsverarbeitung im Sinne des Datenschutzrechts bedeutet die Verarbeitung personenbezogener Daten durch einen Auftragsverarbeiter (regelmäßig einen entsprechenden Dienstleister) im Auftrag des Verantwortlichen. Dabei wird dem Auftragsverarbeiter nicht die eigentliche (Verwaltungs-) Aufgabe übertragen, sondern nur eine Hilfstätigkeit. Vorliegend war dies der Druck und Versand der Anschreiben zum Zensus 2022.

Durch einen entsprechenden Vertrag kann zwischen dem Verantwortlichen und dem Auftragsverarbeiter eine rechtlich ausreichende Basis für die Weitergabe der Daten an einen Dienstleister geschaffen werden. In datenschutzrechtlicher Hinsicht gilt bei der Auftragsverarbeitung insoweit nichts anderes als beim Einsatz von eigenem Personal des Verantwortlichen; der Auftragsverarbeiter ist datenschutzrechtlich zwar Empfänger der Daten gemäß Art. 4 Nr. 9 DSGVO, jedoch kein "Dritter" (vgl. Art. 4 Nr. 10 DSGVO).

Da das Fachrecht die Begründung eines Auftragsverarbeitungsverhältnisses für die fraglichen Dienstleistungen nicht ausschloss, war gegen den Einsatz von Dienstleistern für Druck und Versand der Anschreiben aus Datenschutzsicht grundsätzlich nichts zu erinnern.

11.2. Mikrozensus

Auch im Zusammenhang mit dem Mikrozensus wandten sich Betroffene an mich und zweifelten dabei insbesondere eine zufällige Auswahl ihrer Person an.

Nach § 4 Abs. 1 Mikrozensusgesetz (MZG) werden die Erhebungseinheiten auf der Grundlage von Flächen oder vergleichbaren Bezugsgrößen (Auswahlbezirke) ausgewählt. Die Erhebungseinheiten werden durch mathematisch-statistische Verfahren bestimmt. Ausgangspunkt der Auswahl sind also nicht die zu befragenden Personen als solche, sondern Zählbezirke, in denen dann alle dort wohnenden Haushalte bzw. Personen einbezogen und befragt werden. Das Mikrozensusgesetz regelt in § 5 Abs. 1 MZG zudem die sogenannte Periodizität. Dies bedeutet, dass ein einmal ausgewählter Zählbezirk und damit dann die darin enthaltenen Haushalte bzw. Personen innerhalb von fünf aufeinanderfolgenden Kalenderjahren bis zu viermal (eine Erstbefragung und drei Folgebefragungen in den nächsten Jahren) befragt werden können. Diese Folgebefragungen beruhen in diesem Rahmen dann jedoch nicht auf einer nochmaligen zufälligen Auswahl im Sinne des § 4 Abs. 1 MZG, sondern auf der bereits erfolgten Auswahl zur Erstbefragung.

Im Falle einer späteren erneuten Auswahl nach § 4 Abs. 1 MZG, die dann auf einer erneuten zufälligen Auswahl eines Zählbezirks und nicht der Auswahl einer Einzelperson beruhen würde, kann es in Kombination mit Folgebefragungen nach § 5 Abs. 1 MZG je nach konkreter Konstellation in der Summe zu einer erheblichen Anzahl von Befragungen kommen. Die Regelungen des Mikrozensusgesetzes können also dazu führen, dass dieselbe Person im Lauf der Zeit über einen im jeweiligen Zählbezirk gelegenen Wohnsitz in einer erheblichen Anzahl von Jahren zur Auskunft herangezogen wird, ohne dass daraus eine besondere Auffälligkeit im Hinblick auf die Verarbeitung der personenbezogenen Daten dieser Person zu folgern wäre.

Konkrete Anhaltspunkte, dass das Landesamt in diesem Zusammenhang personenbezogene Daten unzulässig verarbeitet hatte, konnte ich nicht erkennen.

95. Verordnung (EG) Nr. 763/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über Volks- und Wohnungszählungen (ABl. L 218 vom 13. August 2008, S. 14). [Zurück]
96. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 19. September 2018, 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15, BeckRS 2018, 22100. [Zurück]