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Der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz; Stand: 31.12.2023
5. E-Government und öffentliche Register
5.1. Unzulässige Melderegisterauskunft für Kinderfest einer politischen Partei
Ein wiederkehrendes Thema in meiner Prüfungs- und Beratungspraxis sind Gruppenauskünfte aus dem Melderegister zum Zweck der Wahlwerbung. Auch vor den Wahlen zum 19. Bayerischen Landtag sowie den 17. Bezirkswahlen erreichten mich zahlreiche Anfragen, die ich oftmals bereits durch Hinweis auf meine bereits seit längerem auf meiner Website bereitgehaltene Handreichung beantworten kann. Von dieser Publikation können auch Kommunen profitieren, wie sich im Berichtszeitraum wieder einmal zeigte:
Die Meldebehörde einer kreisangehörigen Gemeinde hatte auf Anweisung des Bürgermeisters die Adressdaten von Schulkindern unter zwölf Jahren abgerufen. Diese Daten hat der erste Bürgermeister dann verwendet, um die Betreffenden zu einer Veranstaltung "seiner" Partei, nämlich einem Kinderfest, mittels persönlich an sie adressierter Schreiben einladen zu lassen. Diesen Verstoß gegen datenschutzrechtliche Vorgaben des Melderechts habe ich förmlich beanstandet.
Die Verarbeitung von Meldedaten bedarf stets einer Rechtsgrundlage. Dabei handelt es sich übrigens nicht um Neuerung im Zuge der Datenschutzreform 2018. Die Verarbeitung von Meldedaten ist schon seit langer Zeit in detaillierten Befugnissen geregelt, die festlegen, was die Meldebehörden dürfen, und was eben nicht. Am "Dürfen" hat es im konkreten Fall offensichtlich gefehlt. Dies habe ich der Gemeinde im Wesentlichen wie folgt erläutert:
Zwar dürfen gemäß § 37 Abs. 1 in Verbindung mit § 34 Abs. 1 Bundesmeldegesetz (BMG) bestimmte Meldedaten innerhalb der Gemeindeverwaltung weitergegeben werden, soweit dies zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe der Gemeinde erforderlich ist. Im vorliegenden Fall wurden die Meldedaten aber nicht im Rahmen der Aufgabenerfüllung der Gemeinde verwendet, sondern zu parteipolitischen Zwecken. Der Bürgermeister hat insoweit nicht als Gemeindeorgan, sondern als Mitglied seiner Partei gehandelt. Die Befugnisnorm war damit nicht einschlägig.
§ 37 BMG
Datenweitergabe
(1) Innerhalb der Verwaltungseinheit, der die Meldebehörde angehört, dürfen unter den in § 34 Absatz 1 genannten Voraussetzungen sämtliche der in § 3 Absatz 1 aufgeführten Daten und Hinweise weitergegeben werden. Für die Einsichtnahme und Weitergabe von Daten und Hinweisen nach § 3 Absatz 2 gilt § 34 Absatz 3 entsprechend.
[...]
Auch der die Übermittlung von Meldedaten zu Wahlwerbezwecken an Parteien regelnde und von mir in meiner erwähnten Handreichung im Einzelnen erläuterte § 50 Abs. 1 BMG war nicht einschlägig. Nach dieser Vorschrift darf die Meldebehörde Parteien, Wählergruppen und anderen Trägern von Wahlvorschlägen in den sechs der Wahl oder Abstimmung vorangehenden Monaten Auskunft über zu bestimmten Altersgruppen gehörende Personen aus dem Melderegister (regelmäßig deren Familienname, Vornamen und Anschrift) erteilen. Diese Norm beschränkt sich jedoch auf die Meldedaten von Wahlberechtigten, zu denen die im konkreten Fall betroffenen Kinder unter zwölf Jahren offensichtlich nicht zählten. Die Übermittlung der Adressdaten konnte damit nicht auf § 50 Abs. 1 BMG gestützt werden.
Auch eine Gruppenauskunft im "öffentlichen Interesse" gemäß § 46 BMG schied aus. Eine solche hätte das Vorliegen eines öffentlichen Interesses vorausgesetzt. Unter einem öffentlichen Interesse ist das Interesse der Allgemeinheit zu verstehen, welches von dem Interesse einzelner Personen oder Gruppen zu unterscheiden ist. Interessen von politischen Parteien stellen grundsätzlich kein öffentliches Interesse dar.
Der Datenschutzverstoß hat ein erhebliches Gewicht. Die Gemeinde hat nicht nur die Zweckbindungen der Meldedaten auf eine besonders augenfällige Weise missachtet, sie hat auch leichtfertig in großem Umfang personenbezogene Daten von Kindern offengelegt, die nicht nur aus Sicht des Datenschutzrechts besonders schutzbedürftig sind. Ein solcher Missbrauch des Melderegisters ist ein in meiner Prüfungspraxis zum Glück seltener Einzelfall. Gleichwohl möchte ich den Vorfall zum Anlass nehmen, eindringlich daran zu erinnern, dass Meldedaten innerhalb der Gemeinde nicht "einfach so" ohne Rücksicht auf rechtliche Vorgaben abgerufen werden dürfen.
5.2. Örtliche Fahrzeugregister: keine Nutzung für personalisierte Informationsschreiben über Dieselfahrverbote
Eine öffentliche Stelle plante im Berichtszeitraum, bereits bestehende Dieselfahrverbote in ihrer innerstädtischen Umweltzone erneut zu verschärfen. Anders als in der Vergangenheit ging die Information der hiervon betroffenen Halterinnen und Halter von Kraftfahrzeugen über die Verschärfung diesmal aber mit einer Verarbeitung deren personenbezogener Daten einher: Um die betroffenen Fahrzeughalterinnen und Fahrzeughalter mittels personalisierter Anschreiben zu informieren, ermittelte zunächst die KfZ-Zulassungsbehörde Namen und Adressen aus dem örtlichen Fahrzeugregister. Diese Daten stellte sie dann dem IT-Referat zur Verfügung, welches schließlich personalisierte Informationsschreiben für das Klima- und Umweltschutzreferat versandte. Empfängerinnen und Empfänger derartiger Schreiben haben sich bei mir über die Datenverarbeitungen beschwert, was ich zum Anlass einer eingehenden Überprüfung genommen habe. Insoweit kam ich trotz der mit der Information verfolgten erkennbar grundsätzlich guten Absicht der öffentlichen Stelle nicht umhin, einen Datenschutzverstoß festzustellen, da es an der von Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 DSGVO geforderten Rechtsgrundlage für die Datenverarbeitungen fehlte.
5.2.1. Keine Befugnis für Datenauslesung aus dem örtlichen Fahrzeugregister
Umweltzonen oder sog. Niedrig-Emissions-Gebiete gibt es in deutschen Kommunen seit 2008. Diese haben ihren Niederschlag auch im Straßenverkehrsrecht, etwa in der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) in Gestalt der Kenntlichmachung mittels der Vorschriftszeichen Nr. 270.1 und 2 gemäß § 45 Abs. 1 Buchst. f StVO gefunden. Somit kann davon ausgegangen werden, dass deren Existenz dem Gesetzgeber 2021 sehr wohl bewusst war, als er die Möglichkeit von speziell auch dem Umweltschutz dienenden Halterinformationen durch eine Ergänzung des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) um die § 32 Abs. 3 und § 63 d geregelt hat. Die Nutzung der örtlichen Fahrzeugregister durch die Kommunen für die Information betroffener Halter über örtliche Fahrverbote hat der Gesetzgeber hierbei aber gerade nicht geregelt. Vielmehr ist nur eine Rechtsgrundlage für die Information über fahrzeugbezogene Maßnahmen durch das Kraftfahrbundesamt anhand des zentralen Fahrzeugregisters geschaffen worden. Die betroffene öffentliche Stelle habe ich daher auf Folgendes hingewiesen:
Fachgesetzliche Befugnisnormen für die Datenauslesung waren nicht ersichtlich. Insbesondere schied § 63d StVG offensichtlich schon deswegen aus, weil diese Norm gerade nicht die örtliche Zulassungsbehörde, sondern nur das Kraftfahrt-Bundesamt zur Verwendung der Daten zwecks Halterinformation - über dem Umweltschutz dienende fahrzeugbezogene Maßnahmen - ermächtigt.
§ 63d StVG
Informationen an die Halter
Das Kraftfahrt-Bundesamt darf die nach § 33 Absatz 1 gespeicherten Fahrzeugdaten und Halterdaten im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur zu den in § 32 Absatz 3 genannten Zwecken verwenden und im Einzelfall schriftliche Informationen an die Fahrzeughalter übermitteln, um sie über Maßnahmen im Sinne des § 32 Absatz 3 zu informieren. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur erteilt sein Einvernehmen nach Satz 1, wenn es die jeweilige Maßnahme für geeignet hält, die in § 32 Absatz 3 Nummer 2 genannten Zwecke unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls und unter Abwägung dieser Zwecke mit den Interessen der betroffenen Fahrzeughalter angemessen zu fördern. Die Eignung der angemessenen Zweckförderung wird bei staatlich geförderten Maßnahmen vermutet, so dass das Einvernehmen ohne nähere Prüfung erteilt werden darf.
Die Datenauslesung konnte - unabhängig von der hier mangels Relevanz offen gelassenen Frage, ob dies für eine derart weitreichende, weil massenhafte Verarbeitung überhaupt möglich gewesen wäre - auch nicht auf die allgemeine Befugnisnorm des Art. 4 Abs. 1 BayDSG gestützt werden. Zum einen war die Datenverarbeitung nicht zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe der Zulassungsbehörde erforderlich. Die Aufgaben einer öffentlichen Stelle ergeben sich primär aus den entsprechenden gesetzlichen Aufgabenzuweisungen im nationalen oder europäischen Recht. Angesichts der in § 63d StVG getroffenen klaren Entscheidung des Gesetzgebers für eine umweltschutzrechtlich motivierte Halterinformation durch das Kraftfahrt-Bundesamt erschien eine darauf gerichtete Auslesung des örtlichen Fahrzeugregisters durch die öffentliche Stelle schon nicht für deren Aufgabenerfüllung erforderlich. Zum anderen unterliegen personenbezogene Daten einer Zweckbindung (vgl. Art. 5 Abs. 1 Buchst. b DSGVO), wobei der Zweckbindungsgrundsatz in § 32 StVG für Fahrzeugregister spezialgesetzlich ausgeformt ist.
§ 32 StVG
Zweckbestimmung der Fahrzeugregister
(1) Die Fahrzeugregister werden geführt zur Speicherung von Daten
- für die Zulassung und Überwachung von Fahrzeugen nach diesem Gesetz oder den darauf beruhenden Rechtsvorschriften,
- für Maßnahmen zur Gewährleistung des Versicherungsschutzes im Rahmen der Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung,
- für Maßnahmen zur Durchführung des Kraftfahrzeugsteuerrechts,
- für Maßnahmen nach dem Bundesleistungsgesetz, dem Verkehrssicherstellungsgesetz, dem Verkehrsleistungsgesetz oder den darauf beruhenden Rechtsvorschriften,
- für Maßnahmen des Katastrophenschutzes nach den hierzu erlassenen Gesetzen der Länder oder den darauf beruhenden Rechtsvorschriften,
- für Maßnahmen zur Durchführung des Altfahrzeugrechts,
- für Maßnahmen zur Durchführung des Infrastrukturabgabenrechts,
- für Maßnahmen zur Durchführung der Datenverarbeitung bei Kraftfahrzeugen mit hoch- oder vollautomatisierter Fahrfunktion nach diesem Gesetz oder nach den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften und
- für Maßnahmen nach oder zur Umsetzung von unionsrechtlichen Vorschriften, soweit diese die Verwendung von in den Fahrzeugregistern gespeicherten Daten erfordern.
(2) Die Fahrzeugregister werden außerdem geführt zur Speicherung von Daten für die Erteilung von Auskünften, um
- Personen in ihrer Eigenschaft als Halter von Fahrzeugen,
- Fahrzeuge eines Halters oder
- Fahrzeugdaten
festzustellen oder zu bestimmen.
(3) Das Zentrale Fahrzeugregister wird außerdem geführt zur Verwendung und Übermittlung der nach § 33 Absatz 1 gespeicherten Daten, um im Einzelfall Halter von Fahrzeugen zu informieren über fahrzeugbezogene Maßnahmen,
- die für ihre Fahrzeuge in Betracht kommen und
- die dem Schutz der Verkehrssicherheit, der Gesundheit von Personen oder der Umwelt dienen.
Fahrzeugbezogene Maßnahmen können insbesondere auf die Verbesserung von Fahrzeugeigenschaften, insbesondere auf die Verbesserung des Abgasverhaltens, des Geräuschverhaltens, des Kraftstoffverbrauchs oder des Fahrverhaltens abzielen.
Umweltschutzbezogene Halterinformationen gehören in dem in § 32 Abs. 3 StVG geregelten Umfang zu den zulässigen Zwecken. Darauf konnte sich die öffentliche Stelle aber nicht berufen, denn die Norm betrifft ausweislich ihres klaren Wortlauts nur das zentrale Fahrzeugregister. Eine von der öffentlichen Stelle ins Spiel gebrachte analoge Anwendung auf das örtliche Fahrzeugregister schied schon mangels Regelungslücke aus. Daneben war im Hinblick auf die für eine Analogie erforderliche Vergleichbarkeit aber gerade auch fraglich, ob es sich bei einem Dieselfahrverbot überhaupt um eine der Umwelt dienende fahrzeugbezogene Maßnahme in diesem Sinne handelt. Die in Satz 2 der Norm genannten Hauptfälle zielen nämlich auf eine Verbesserung von Fahrzeugeigenschaften, insbesondere auf die Verbesserung des Abgasverhaltens, des Geräuschverhaltens, des Kraftstoffverbrauchs oder des Fahrverhaltens ab. Somit hatte der Gesetzgeber primär technisch - deutschlandweit - mögliche Verbesserungen am Fahrzeug selbst im Blick. Die Umweltzone veranlasst hingegen nicht Änderungen am Fahrzeug selbst, sondern - primär örtlich vorgegebene - Veränderungen am Fahrverhalten (Einfahrverbot).
Denkbar wäre es vor diesem rechtlichen Hintergrund daher allein gewesen, die speziell umweltschutzrechtlich motivierten und fahrzeugbezogenen §§ 32 Abs. 3, § 63 d StVG gleichsam beiseite zu schieben und die Nutzung des örtlichen Fahrzeugregisters auf die allgemeinen Vorschriften der §§ 35 Abs. 1 Nr. 1, 32 Abs. 1 Nr. 9 StVG zu stützen. Dies musste aber letztlich auch ausscheiden, da der ebenfalls im Jahr 2021 neu - und damit im Bewusstsein der Existenz unionsrechtlicher Vorgaben über die Luftqualität - eingeführte Registerzweck des § 32 Abs. 1 Nr. 9 StVG ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs diesen Zweck weder nennt noch ersichtlich ist, dass die Verschärfung lokaler Umweltzonen die Verarbeitung von örtlichen Fahrzeugregisterdaten erfordert. Dies kann schon deswegen nicht der Fall sein, da von derartigen Maßnahmen auch in erheblichem Umfang der überörtliche Durchgangsverkehr betroffen ist und sich zu diesen Fahrzeugen gar keine Daten im örtlichen Fahrzeugregister finden.
5.2.2. Keine Befugnis für Versand individualisierter Informationsschreiben
Auch insoweit war wiederum keine fachgesetzliche Befugnisnorm ersichtlich. Wie bereits erläutert, weisen §§ 63d, 32 Abs. 3 StVG die Befugnis zur Halterinformation bewusst dem Kraftfahrt-Bundesamt zu, und zwar mittels der Daten aus dem zentralen Fahrzeugregister.
Der Versand der individualisierten Schreiben konnte auch nicht etwa auf die allgemeine Befugnisnorm des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayDSG gestützt werden. Selbst wenn man nicht so weit geht, insoweit einen Rückgriff auf die Norm bereits durch §§ 63d, 32 Abs. 3 StVG gemäß Art. 1 Abs. 5 BayDSG von vornherein als gesperrt anzusehen, weil Fragen der Übermittlung in diesen Normen direkt adressiert sind, fehlte es doch jedenfalls an einer öffentlichen Aufgabe bei der öffentlichen Stelle. Eine individualisierte Information betroffener Halter über die Verschärfung von Dieselfahrverboten war nämlich materiell-rechtlich im anzuwendenden Umweltrecht nicht vorgesehen und die Regelungen des Straßenverkehrsgesetzes (§§ 63d, 32 Abs. 3 StVG) weisen die Halterinformation ausschließlich dem Kraftfahrt-Bundesamt zu. Im Übrigen waren weder bei der Einführung noch bei den bisherigen Verschärfungen der Umweltzone entsprechende Informationsschreiben versandt worden. Dagegen konnte auch nicht mit Erfolg vorgebracht werden, dass es sich um eine deutschlandweit einmalige Konstellation handele, die der Gesetzgeber in seine Überlegungen noch nicht habe einstellen können und zudem die Rechtslage mittlerweile komplizierter geworden sei. Selbst wenn nun ein derart gestiegener Informationsbedarf bestünde, wäre es Aufgabe des Gesetzgebers gewesen, diese Aufgabe (entweder im Umweltrecht oder im StVG) zu normieren und Rahmenbedingungen für die Information der Betroffenen zu schaffen. Daneben bestanden aber auch insoweit Zweifel an der Erforderlichkeit einer auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayDSG gestützten individualisierten Halterinformation, weil Alternativen vorhanden waren, die keinen Rückgriff auf personenbezogene Daten erforderten. Insbesondere kam das Aufstellen entsprechender Schilder mit zeitlichem Vorlauf in Betracht, was bei vergleichbaren Situationen, wie etwa der Einrichtung von Parkverbotszonen, durch das Aufstellen mobiler Halteverbotsschilder praktiziert wird. Wer am Verkehr teilnimmt, hat die angeordneten Gebote und Verbote zu befolgen (§ 41 Abs. 1 StVO) und sich zuvor über die Verkehrsschilder und ihre Bedeutung zu informieren. Die Rechtsordnung gewährt grundsätzlich keinen Schutz der allgemeinen Erwartung, die geltende Rechtslage werde zukünftig unverändert fortbestehen. Zudem wurde die Rechtslage auf der Webseite der öffentlichen Stelle sowie in der Presse ausreichend thematisiert.
Insoweit war es auch unerheblich, dass das Umweltreferat selbst die Daten gar nicht erlangt hat, da diese von der Zulassungsbehörde an das IT-Referat übermittelt wurden, welches den Versand der Schreiben für das Referat für Klima- und Umweltschutz übernahm. Diese Vorgehensweise ähnelt zwar dem sog. Adressmittlungsverfahren. Wie ich aber bereits in meinem 29. Tätigkeitsbericht 2019 unter Nr. 6.1.2.5 ausgeführt habe, gelten auch insoweit die Erfordernisse des Vorliegens entsprechender Rechtsgrundlagen für die erfolgten Datenverarbeitungen. Daran fehlte es aber wie erläutert bei der öffentlichen Stelle.
- Bayerischer Landesbeauftragter für den Datenschutz, Auskunft aus dem Melderegister an politische Parteien vor Wahlen, Aktuelle Kurz-Information 28, Stand 2/2020, Internet: https://www.datenschutz-bayern.de, Rubrik "Datenschutzreform 2018" [Zurück]
- Schwabenbauer, in: Engelbrecht/Schwabenbauer, BMG, § 46 Rn. 18. [Zurück]
- Vgl. Stief, in: Schröder, Bayerisches Datenschutzgesetz, 2021, Art. 4 BayDSG Rn. 38. [Zurück]
- Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152 vom 11. Juni 2008, S. 1, berichtigt ABl. L 336 vom 8. Dezember 2012, S. 101), zuletzt geändert durch Richtlinie (EU) 2015/1480 der Kommission vom 28. August 2015 (ABl. L 226 vom 29. August 2015, S. 4). [Zurück]
- Vgl. Bundestags-Drucksache 19/28684, S. 53. [Zurück]
- Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 24. Mai 2018, 3 C 25.16. [Zurück]
- Bei dem sog. Adressmittlungsverfahren übergeben die eine Befragung durchführenden Stellen oder Personen nicht adressierte Briefumschläge mit dem zu versendenden Material an diejenigen Stellen, welche die Adressen der Befragungsempfänger kennen und die Briefe dann versenden. [Zurück]